【摘要】开化县“一本总规、一张总图、一套体系”等“三个一”的总体构想，言简意赅、精准切实，有很强的指导意义。

今年是“十三五”规划编制年，也是市县 “多规合一”试点年。我省开化县、嘉兴市和德清县，列入了国家28个试点市县的名单。

 “多规合一”是习总书记点的题目，指的路向。开展规划体制改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，是中央全面深化改革工作总体部署中的一项重要任务，为此四部门也联合下发了文件进行部署（发改规划[2014]1971号）。

开化县是我最近造访三个试点市县的最后一站，留下了深刻印象。尤其是“一本总规、一张总图、一套体系”等“三个一”的总体构想，言简意赅、精准切实，有很强的指导意义。其试点尽管有一个非常详尽的方案，但重中之重还是“三个一”。因为这是规划体制改革的顶层设计，也是要害所在。试点地区如果能在“三个一”上统一认识、理清思路；有所作为、有所突破，那改革的一大半也就成功了。

首先，来看看“一本总规”。这里牵涉到对中央要求的“一本规划”怎么理解？现有我国政府规划是一个非常庞杂的体系，除了发展、城乡、土地、环保四大系列以外，每一系列还有诸多品种。好比说发展规划就有总体、专项、区域和主体功能区（严格意义上属于空间规划）四大类，城乡规划光城镇就有城镇体系、城市总体、控规、详规等多种，更遑论乡规划、村庄规划等等。市县“多规合一”试点中要求的“一本规划”，难道是指一个市县只编“一本规划”？对此，我的理解是否定的。不去讲现有体制下的可行性，就拿当下经济社会发展和国土空间管控及其纷繁复杂的现实情况来看，这样做也是既无可能，也没必要的。

那么，又怎么来理解“一本规划”的提法，“一本规划干到底”的要求呢？我以为，这里讲的“一本规划”，只能是一本战略性、基础性、统领性的总体规划，是一部总框架、粗线条、大空间尺度的综合规划，即“一本总规”。举个不一定恰当的例子，就像治理偌大国家需要有多部法律一样，但无论如何，首先还得有个宪法。宪法是母法，是“上位法”，是治国安邦的总章程。同理，市县在此“一本总规”之下，完全可以有多个规划（当然也要从精从简）。但所有这些规划，应当是都不具有“总规”的名头和定位（名实相符、名正言顺），都只能是在“总规”的统领之下，是“总规”在你那个专门的领域和“条线”中的展开，反映的是“总规”内容的分化、细化和实操化。

其次，来看看“一张总图”。“一本规划”的正文，想来都是文字表述。譬如当年的五年发展规划纲要，基本上就是一篇“锦绣文章”。究其实，要对现有的规划体系做个区分，一种最大路、最简单的办法，就是“一分为二”。其中一大类是发展规划，简言之就是回答好“要干什么”的问题。另一大类是空间规划，简言之就是回答好“在哪里干”的问题。现在如上所述的“一本总规”，不但有了关于“要干什么”的答案，还有了“在哪里干”的答案，岂不是已经“两全其美”了吗？但这还不够，因为文字过于抽象，再如何搜索枯肠、妙笔生花，还是解决不了一个直观形象和空间“落地”的问题。为什么城乡规划和土地规划，都会有“鸿篇巨制”的图册，就是因为它们作为空间规划的典型代表，必须要拿地图上的空间格局和空间尺度来“说事”，否则，空间规划就真成了“鬼话”，不名一文了。

当然，类似于主体功能区规划这样大尺度的空间规划，其实不过是空间规划体系里的“总体规划”，它应当和城乡和土地规划中原先的“总体规划”（如县市域总体规划、土地利用总体规划）“合三为一”。既然是同一个空间尺度，那就没有必要再是“一人一把号，各吹各的调”，搞什么“高水平的重复建设”了。文字描述既已归入了上述“一本总规”，现又把同样“高大上”的蓝图，归入了“一张总图”，那剩下的中或小尺度的空间规划和图册，尽管去“各展所长、各得其所”吧：譬如城乡规划以促进人居环境改善为目标，那就重点去对城乡居民点进行空间布局和用地规划；土地规划以土地开发利用、治理保护为宗旨，那就重点监管土地用途和规模，深化耕地和基本农田的保护和调控，如此等等。

最后，来看看“一套体系”。体系这个词有点“内涵”，它和“一堆规划”不是一个概念。这就是说，构成为体系的全部规划，内部是一个有机的联系，其主从上下，都有个内在的逻辑，而不是一大批数字的机械相加，一大堆散沙的简单堆砌。我们平时在政府工作中讲的“统分结合”、“综专结合”，就是这样一种理想状态：“家有千口、主事一人”，同时这个主事的“一人”，又不是“石头缝里蹦出来的孙猴子”。它的“主事”，是“博采众长、集思广益”，是“源于生活、高于生活”。

前面已从成果的角度解读了“一本总规”、“一张总图”，但成果毕竟是由人和组织机构提供的。因此，何以在一时不可能设立一个大一统的规划部门情况下，探索形成一个非常设、但有效运作的规划协调体制和机制，是一项非常必要和紧迫的任务。我省从“十一五”规划起，就已尝试建立这种体制。但由于种种原因，运作的并不理想，主要是发展和空间两大类规划并没有实现有效融合、良性互动。但愿这次借 “多规合一”的东风，首先能在市县层面上获得突破和成功。

（成稿于2015年6月5日，刊发于《浙江经济》2015年第11期（6月上））