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[原创]“人的城市化”和“人的城市”

【摘要】“人的城市化”和“人的城市”,不应仅仅只是挂在口头的美妙词汇。说到底,它们意味着一场实实在在的、涉及“动奶酪”的制度变革。现在,中央的原则要求已经有了,需要紧跟而上的则是各相关职能部门对此的改革试点和政策建议,然后才是在此基础之上的决策层及法定机构的正式认可,以及在“依法治国”、“依法行政”下的有效执行。


中央于2013年底首次召开了新型城镇化工作会议,两年之后,又首次召开了城市工作会议。前者随后出台了相应的《规划》,后者则印发了《意见》。有记者邀我接受关于全省城市工作会议精神的采访,我表示我较多关注的领域还是城市化。对城市的规划、建设和管理,最好还是采访在住建部门工作的同志。记者随即问我,这两者难道不是一回事吗?我只好说,有联系但侧重点很不同。

城市化比较宏观、比较综合,但城市工作则相对微观、相对专业。中国城市化研究的侧重点,在于如何顺应工业化发展的大趋势,通过对传统户籍、土地、社保制度等的配套改革,助推农业转移人口顺畅地进入城市就业和定居,并转化为新市民。而城市工作主要关注的是城市自身的规划、建设和管理。城市工作上不去,城市化带来的人口转移和集聚就无法承载。但如果城市工作只是为原住民服务,那城市化也就会成为一个“半拉子”工程。

本世纪初中国提出要实施城镇化发展战略,十多年过去以后,又提出了一个“走新型城镇化道路”。那么其间的差别又在哪里呢?就在于原来我们主要关注的,只是城市自身的规划、建设和管理,而对“人(农业转移人口)的城市化”往往无动于衷、麻木不仁。其结果是:“土地的城市化(指城市空间规模的扩张),大大快于人口(农村人口)的城市化”——而城市化一旦丢掉了“农民的转移转化”,就只剩下城里人自己的“自拉自唱、自娱自乐”了。

针对这一重大偏差,中央提出了新型城镇化的命题,并用一句“人的城镇化”对“新“在何处,作出了形象的解读。这样说,是不是城市工作本身就无足轻重了呢?绝不是!城市没建好、尤其是没管好,又怎么来“消化”进城的农民啊!像过去那样的“钟摆式流动、边缘化生存”,会造成城市内部新的“二元结构”,不但会降低所有人的幸福指数,还会为城市社会的治理留下隐患。

所以,在“人的城市化”大背景下,我们的城市工作还要倡导“人的城市”理念,把城市的规划、建设和管理,都要放在“以人为本”的基石上,力戒“见物不见人”尤其是“不见外来人口”、“不见进城农民”的偏差。

为此,一是要主动改革户籍制度。人口的自由迁徙,应该是“天赋人权”,要坚决破除城乡分治的传统观念,以开放的心态对待外来人口和农业转移人口。对高学历和高素质人才落户城市的优待固然无可厚非,但一个城市的人口和就业均衡,也是需要有一个合理的结构。如果没有必要的保安、保洁和保姆等“普通劳动者”,所谓的“高端人才”也会痛感生存的艰难。劳动不分贵贱,只要这些人诚信守法,踏实工作,照样也应给予平等的对待。

第二,落实基本公共服务常住人口的全覆盖。教育、医疗、文化等基本公共服务,甚至是社保包括住房保障等,都应当努力做到常住人口全覆盖。多年以来,我们习惯于只对城市户籍人口提供相应的服务,而对居住半年以上的外来人口和农业转移人口,则排除在供应范围之外。这是过往在城市管理中的一个通常做法,但从健康推进城市化的角度来看,显然有失社会公平和正义。

第三,除却经济的权利之外,我们还需要对常住人口的政治和社会权利的实现给予足够的重视。外来和农业转移人口参与城市和社区治理的权利、参与政治生活的权利,譬如选举权和被选举权,都应得到切实的保障。随着社会治理和公共政治的民主化进程,越来越多与居民实际利益相联系的公共政策讨论或制订,都应有他们免受歧视的平等参与。

当然,上述“人的城市”理念落实,还需要在全国范围内的相应改革与政策的配套,譬如“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制,建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制(见国家‘十三五’规划《纲要》)”等,如果中央和地方的政府在这些方面无所作为,仅仅是要求城市政府单方面地来作出“奉献”,也会遭到城市政府的无奈“抵制”。在一地财政是个“定数”的前提下,一味靠“摊薄”原住民的社会福利的政策安排,更会遭致城市原住民的强烈反对。

“人的城市化”和“人的城市”,不应仅仅只是挂在口头的美妙词汇。说到底,它们意味着一场实实在在的、涉及“动奶酪”的制度变革。现在,中央的原则要求已经有了,需要紧跟而上的则是各相关职能部门对此的改革试点和政策建议,然后才是在此基础之上的决策层及法定机构的正式认可,以及在“依法治国”、“依法行政”下的有效执行。

(本文成稿于2016年5月22日)


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