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[原创]“多规合一”的大逻辑

【摘要】以主体功能区规划为基础,推进“多规合一”,理顺我国空间规划体系的关系。主体功能区规划是空间规划体系中具有统领地位的规划。它的编制,必须依靠国土、城乡和环境(“准空间规划”)三大规划的前期成果,这是“源于”三大规划;但在其编制过程中,又必须和发展规划紧密衔接,将发展规划谋划的“做什么事”,和空间规划的“在哪里做”合二为一,叠加在一张统一的空间地图上,这又是“高于”三大规划。

        2月23日下午,习近平总书记主持召开了中央全深改领导小组第21次会议,其中专门安排听取了浙江省开化县关于“多规合一”试点情况的汇报。记得在去年第13次的同一会议上,还宣布“同意海南省……开展省域‘多规合一’改革试点。”

        这其中的缘由和逻辑,还得从这些年来中国经济的发展说起。虽然改革开放以来30多年我国的经济发展速度和总量是上去了,创造了一个奇迹,但环境保护得并不好,代价也非常高昂。在积累了多年之后,现在已经明显暴露出发展不可持续的毛病。此事关系到国家和民族未来的前途和命运,这可如何是好?千头万绪要抓根本,再烦再难的事还是需要理清头绪,从根上抓起。这个“根”,就是政府作为管治依据的各种规划。

        理论上说,老百姓有多少诉求、国家就有多少事业;而有多少事业,政府就有多少部门;而有多少部门,就会有多少规划。打个浅近的比方,残疾人是社会弱势群体,他们作为人民的一部分就有他们的诉求,国家就会有一个残疾人事业,也会相应设立一个残疾人理事会的组织(广义的政府部门),更会编制一个残疾人事业的发展规划。

        发展规划的由来和功能是清楚了,但你无论如何发展,恐怕最后都回避不了一个问题:你的发展,最后总不会都是“空中楼阁”吧?最后,总是要解决一个“落地”的问题吧。譬如,为了发展残疾人的教育和体育,政府会专门建设聋哑学校或残疾人运动训练中心之类的设施。若是没有相应的落地空间,你又上哪儿去实现你的美好愿景啊?

        所以,我们的政府,为了管好“在哪里发展”这一摊子事,多年来就搞了两大空间规划体系。一是业务上归口国土资源部门管理的土地利用规划体系,一是业务上归口住房建设部门管理的城乡建设规划体系。说是“体系”,因为其中还有很多纷繁复杂的品种。譬如城乡规划光城镇就有城镇体系、城市总体(总规)、分区、控制性(控规)、修建性(详规)、概念等多种规划,更遑论在城镇以外还有乡规划、村庄、居民点规划,等等。

        不能说这些规划编制得不科学、执行得不得力。平心而论,之所以最后出现生态环境破坏严重、发展不可持续的重大后果,其中有一个体制性的原因,那就是政府的发展规划,还缺乏生态文明理念强有力的指引;而那种偏重于单纯开发建设的“发展规划”,又经常是和统筹空间开发活动的空间规划体系脱节的。保护什么、发展什么和在哪儿发展,成了同床异梦、貌合神离的“两张皮”。所以在本世纪初提出和践行科学发展观的这样一个大背景下,近10年来政府空间规划体系中又“横空出世”了一个新的规划品种——主体功能区规划。

        按照国务院文件的定位,“主体功能区规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划”。党的十七大和十八大报告中,曾多处进行了阐述,并将其纳入全面建成小康社会奋斗目标的“新要求”,上升至“实施主体功能区战略”的高度。此后,还在党的十八届三中全会全深改《决定》中强调:“坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度”。

        尽管高层如此接连不断地加以强调和推进,但由于未能同步实施相应的规划体制改革,在地方和相关政府部门层面,事实上并没有取得多少实质性的进展。直到2013年中央新型城镇化工作会议召开,习总书记明确提出要推动“多规合一”,“形成一个县市一本规划、一张蓝图,持之以恒加以落实”,规划改革才摆上了实质性议程。为此,国家发改、建设、国土和环保四部门,也联合下发了改革试点文件(发改规划[2014]1971号)。我省的开化县、嘉兴市和德清县,列入了国家28个试点市县的名单。

        到目前为止,开化已从众多的试点县市中脱颖而出,成为了规划改革“走在前列”的典范。打开作为“多规合一”成果的《开化县发展总体规划》,在对开化全域的国土空间进行综合评价的基础上,结合该县中长期发展趋势研判和县域经济社会发展战略导向,以乡镇为基本单元,结合一定的自然边界,将开化全域划分为城镇发展、农业生产、生态保护三大类空间,形成了统领县域发展的空间总体布局。然后,再按照“生态优先、全域美化、资源整合、城乡统筹”的原则,相应推进各功能区的布局调整。

        于是,我们很自然地就观察到一个规划延展的逻辑关系:以主体功能区规划为基础,推进“多规合一”,理顺我国空间规划体系的关系。主体功能区规划是空间规划体系中具有统领地位的规划。它的编制,必须依靠国土、城乡和环境(“准空间规划”)三大规划的前期成果,这是“源于”三大规划;但在其编制过程中,又必须和发展规划紧密衔接,将发展规划谋划的“做什么事”,和空间规划的“在哪里做”合二为一,叠加在一张统一的空间地图上,这又是“高于”三大规划。而这个逻辑关系,恰恰是去年秋天党的十八届五中全会通过的“十三五”规划《建议》所昭示的论断:“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用,落实主体功能区规划”,“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进‘多规合一’”。

(成文于2016年2月26日,刊发于《浙江经济》2016年第5期)

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