【摘要】以主体功能区规划为基础，推进“多规合一”，理顺我国空间规划体系的关系。主体功能区规划是空间规划体系中具有统领地位的规划。它的编制，必须依靠国土、城乡和环境（“准空间规划”）三大规划的前期成果，这是“源于”三大规划；但在其编制过程中，又必须和发展规划紧密衔接，将发展规划谋划的“做什么事”，和空间规划的“在哪里做”合二为一，叠加在一张统一的空间地图上，这又是“高于”三大规划。

        2月23日下午，习近平总书记主持召开了中央全深改领导小组第21次会议，其中专门安排听取了浙江省开化县关于“多规合一”试点情况的汇报。记得在去年第13次的同一会议上，还宣布“同意海南省……开展省域‘多规合一’改革试点。”

        这其中的缘由和逻辑，还得从这些年来中国经济的发展说起。虽然改革开放以来30多年我国的经济发展速度和总量是上去了，创造了一个奇迹，但环境保护得并不好，代价也非常高昂。在积累了多年之后，现在已经明显暴露出发展不可持续的毛病。此事关系到国家和民族未来的前途和命运，这可如何是好？千头万绪要抓根本，再烦再难的事还是需要理清头绪，从根上抓起。这个“根”，就是政府作为管治依据的各种规划。

        理论上说，老百姓有多少诉求、国家就有多少事业；而有多少事业，政府就有多少部门；而有多少部门，就会有多少规划。打个浅近的比方，残疾人是社会弱势群体，他们作为人民的一部分就有他们的诉求，国家就会有一个残疾人事业，也会相应设立一个残疾人理事会的组织（广义的政府部门），更会编制一个残疾人事业的发展规划。

        发展规划的由来和功能是清楚了，但你无论如何发展，恐怕最后都回避不了一个问题：你的发展，最后总不会都是“空中楼阁”吧？最后，总是要解决一个“落地”的问题吧。譬如，为了发展残疾人的教育和体育，政府会专门建设聋哑学校或残疾人运动训练中心之类的设施。若是没有相应的落地空间，你又上哪儿去实现你的美好愿景啊？

        所以，我们的政府，为了管好“在哪里发展”这一摊子事，多年来就搞了两大空间规划体系。一是业务上归口国土资源部门管理的土地利用规划体系，一是业务上归口住房建设部门管理的城乡建设规划体系。说是“体系”，因为其中还有很多纷繁复杂的品种。譬如城乡规划光城镇就有城镇体系、城市总体（总规）、分区、控制性（控规）、修建性（详规）、概念等多种规划，更遑论在城镇以外还有乡规划、村庄、居民点规划，等等。

        不能说这些规划编制得不科学、执行得不得力。平心而论，之所以最后出现生态环境破坏严重、发展不可持续的重大后果，其中有一个体制性的原因，那就是政府的发展规划，还缺乏生态文明理念强有力的指引；而那种偏重于单纯开发建设的“发展规划”，又经常是和统筹空间开发活动的空间规划体系脱节的。保护什么、发展什么和在哪儿发展，成了同床异梦、貌合神离的“两张皮”。所以在本世纪初提出和践行科学发展观的这样一个大背景下，近10年来政府空间规划体系中又“横空出世”了一个新的规划品种——主体功能区规划。

        按照国务院文件的定位，“主体功能区规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划”。党的十七大和十八大报告中，曾多处进行了阐述，并将其纳入全面建成小康社会奋斗目标的“新要求”，上升至“实施主体功能区战略”的高度。此后，还在党的十八届三中全会全深改《决定》中强调：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度”。

        尽管高层如此接连不断地加以强调和推进，但由于未能同步实施相应的规划体制改革，在地方和相关政府部门层面，事实上并没有取得多少实质性的进展。直到2013年中央新型城镇化工作会议召开，习总书记明确提出要推动“多规合一”，“形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”，规划改革才摆上了实质性议程。为此，国家发改、建设、国土和环保四部门，也联合下发了改革试点文件（发改规划[2014]1971号）。我省的开化县、嘉兴市和德清县，列入了国家28个试点市县的名单。

        到目前为止，开化已从众多的试点县市中脱颖而出，成为了规划改革“走在前列”的典范。打开作为“多规合一”成果的《开化县发展总体规划》，在对开化全域的国土空间进行综合评价的基础上，结合该县中长期发展趋势研判和县域经济社会发展战略导向，以乡镇为基本单元，结合一定的自然边界，将开化全域划分为城镇发展、农业生产、生态保护三大类空间，形成了统领县域发展的空间总体布局。然后，再按照“生态优先、全域美化、资源整合、城乡统筹”的原则，相应推进各功能区的布局调整。

        于是，我们很自然地就观察到一个规划延展的逻辑关系：以主体功能区规划为基础，推进“多规合一”，理顺我国空间规划体系的关系。主体功能区规划是空间规划体系中具有统领地位的规划。它的编制，必须依靠国土、城乡和环境（“准空间规划”）三大规划的前期成果，这是“源于”三大规划；但在其编制过程中，又必须和发展规划紧密衔接，将发展规划谋划的“做什么事”，和空间规划的“在哪里做”合二为一，叠加在一张统一的空间地图上，这又是“高于”三大规划。而这个逻辑关系，恰恰是去年秋天党的十八届五中全会通过的“十三五”规划《建议》所昭示的论断：“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划”，“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。

（成文于2016年2月26日，刊发于《浙江经济》2016年第5期）