【摘要】讲到治本的办法，一是政府要谦卑，政府要转型。政府要尽快从经济建设型政府向公共服务型政府转变。政府要敬畏市场，要懂得只有在充分尊重和发挥好市场对资源配置“起决定性作用”的前提下，政府才能做得到“更好的发挥作用”。二是投资要谦卑，模式要转型。过度依赖型的投资拉动，是一剂毒品，是饮鸩止渴、是挖肉补疮；是得不偿失，是老道失算。要加快实行投资驱动向创新驱动发展模式的替代，要把更多的精力和资源，用在为“大众创业、万众创新”提供有效的制度供给上。

接上篇

三、出路向何方？

去年底的中央经济工作会议指出：“着力防控债务风险。要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”。但地方政府的债务“冰冻三尺，非一日之寒”。对此或许这里也用得上王岐山书记对反腐说过的一句名言：反腐要标本兼治，治标是为治本赢得时间、创造条件。

从近期中央密集出台的相关政策来看，系统性风险的控制和化解工作已经大举展开。譬如：

2014年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发201443号）印发，旨在建立规范的地方政府举债融资机制，主要内容包括建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制；赋予地方政府依法适度举债融资权限；推广使用政府与社会资本合作模式(PPP)；剥离融资平台公司政府融资职能等。

2014年10月，财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预2014351 号)印发。对2014年底尚未清偿完毕的债务进行清理甄别，要求认真甄别筛选融资平台公司存量项目，大力推广PPP模式。

2015年1月1日，施行新的《中华人民共和国预算法》。新版《预算法》明确立法宗旨，细化全口径预算管理和预算公开制度，赋予地方政府有限发债权，以及对完善预算审查、监督、强化预算责任等方面，都作出了更加详细的规定。

2015年1月，财政部《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》印发。要求各地对初步清理甄别结果组织开展自查，并于2015年3月8日前上报存量债务清理甄别结果。

2015年3月，财政部《地方政府一般债券发行管理暂行办法》印发。文中对地方政府一般债券的定义、资金用途、偿债来源、承销发行、信用评级、信息披露等方面进行了明确和规范。

2015年3月，财政部《2015年地方政府专项债券预算管理办法》印发。针对地方政府政府专项债券的特殊性，在发行要求、预算编制和调整、预算科目设置以及预算执行等多个方面提出了具体要求。还明确了地方政府专项债券预算制定主体为省级财政部门，专项债券所有收支必须纳入政府性基金收支预算管理，明确地方政府专项债券全部纳入政府性基金预算管理，可在银行间或交易所市场发行，明确提出债券兑付主体为省级财政部门。

2015年4月，财政部《地方政府专项债券发行管理暂行办法》印发。文中对地方政府专项债券的定义、资金用途、偿债来源、承销发行、信用评级、信息披露等方面进行了明确和规范。

大而化之、笼而统之，以上文件内容，可解析为三招：

一是控增量。明确地方政府今后举债不得通过企业融资，只能通过发行地方债券。对债务规模实行限额管理，并分门别类纳入全口径预算管理。部分市县因存量政府债务较大，按照财政部下达的各项风险指标测算已被列入风险预警地区，今后将不得新增债务限额。

二是化存量。尤其是那些没有收益、难以吸引社会资本参与的公益性项目，可由政府发行债券融资。如财政部近期下达了地方存量债务1万亿元置换债券额度，用以部分置换截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的存量债务中将于今年到期的1.86万亿元债务。这些债券将按市场化原则在银行间和交易所债券市场发行，并鼓励符合条件的机构投资者和个人购买。据财政部测算，置换后地方政府一年可减轻利息负担400亿—500亿元；如果首批置换成功，财政部还有可能进一步扩大置换规模。当然，瑞银陶冬对此也有一句不中听的话，“坏账还是坏账”。

三是通新渠。对轨道交通、供水供气、垃圾处理、教育卫生等可以吸引社会资本参与的公益性项目，积极推广PPP（Public-Private-Partnership）合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。对于PPP模式或者说政府和社会资本合作的投融资创新，等会儿省财政厅、市财政局的领导专家及企业界的老总们，或许还会对政策解读和实务操作有更详细的指导。我只想顺便说下个人由此引起的一点遐想。

大家最近都非常关注股市，说中国股市熊了七八年，如今终于牛了一把。沪指从去年年中的2000点开始，已经上涨了一倍多。本周一沪市成交额超过1万亿元，超出了行情软件最初设计的上限，所以说是“爆表”。身边炒股的朋友谈起股市，一个个眉飞色舞，乐得合不拢嘴。但是中国股市最近为什么这么牛？为什么中央高层也乐见其牛？我认为其实背后的逻辑，是和我们用PPP解决地方政府债务的道理是相通的。

中国的企业一方面负债非常高，另一方面，大量有成长性的中小企业又很难获得银行贷款。如何解决这一难题，解药就是大力拓宽直接融资渠道，通过市场的手让资金流到最需要、也最能产生回报的企业去。所以就有了官方对“资金流入股市也是支持实体经济”的强调；有了鼓励做大中国股市，以一轮牛市来集聚社会资金，并在年内加快推行企业上市注册制，让大量的创业创新中小企业能快捷上市的种种行动。

而我们在政府性项目中推广PPP，背后的思维逻辑也是期望“以更多直接融资，替代高杠杆风险的间接融资”；以规范的股份合作，替代银行贷款或地方债券，化解不断增长的债务风险。PPP模式还有一个更可贵的优点在于，社会资本的引入，将使得政府性项目更注重投资效益和回报。2005年我在全国投资工作会议上力推民间投资，2011年我在全省投资工作会议上首提“有效投资”，其中的一个核心观点就是，投资的有效不是政府说了算，而是市场说了算。只有引入市场嗅觉最为灵敏的社会资本，一起合作开发项目，才能帮助我们真正甄别该项目到底是否“有效”。

讲到治本的办法，一是政府要谦卑，政府要转型。政府要尽快从经济建设型政府向公共服务型政府转变。政府要敬畏市场，要懂得只有在充分尊重和发挥好市场对资源配置“起决定性作用”的前提下，政府才能做得到“更好的发挥作用”。二是投资要谦卑，模式要转型。过度依赖型的投资拉动，是一剂毒品，是饮鸩止渴、是挖肉补疮；是得不偿失，是老道失算。要加快实行投资驱动向创新驱动发展模式的替代，要把更多的精力和资源，用在为“大众创业、万众创新”提供有效的制度供给上。

最后，说句玩笑话。投资和创新驱动虽然是要“两点论”，但这只是机械唯物论；在两点论的基础上突出创新驱动的“重点论”，才是马克思主义的唯物辩证法。从上世纪50年代起，陈云同志就告诫我们，“建设规模不能超过国力”。建国60多年了，我们的经济历经了多少个大起大落，今天的建设规模再加上一个更为紧要的民生规模，那就更不能大幅度成倍地超过国力。中国政府加上企业的总债务率已然超过了200%，按吴敬琏老先生的最新说法，甚至已经是250-300%，列位世界之最了。金融危机说到底，就是债务危机、偿付危机。难道我们还不能长点记性、长点见识？难道我们还要重蹈投资驱动发展、债务驱动投资的那条老路、那条死路吗？

就此打住，谢谢大家！（全文完）

（本文系作者2015年4月25日在“第22届全球金融年会”的发言。）