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[原创]一个统领:《发展规划纲要》是规划体系的“顶层规划”

【摘要】无论是从内容还是从程序都可以看出,发展规划纲要在整个政府规划体系中均居于“顶层”地位,将发挥统领作用。但由于种种原因,虽然《宪法》对此有任务要求,《监督法》对其执行情况的评估也作出了相关规定,但在我国规划工作的实践中,还存在着不少问题。

习近平总书记在中央经济工作会议上指出, 2015年是“全面完成‘十二五’规划的收官之年”。所谓的“十二五”规划,其全称是“中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要”,也可简称为“发展规划纲要”。其中“十二五”规划期限为2011年至2015年,从2016年起,我国将进入“十三五”规划期。

2015年还是“十三五”规划的编制年。按照惯例,党的十八届五中全会,将集中审议党中央对制定“十三五”规划工作的《建议》,形成新一轮发展规划纲要的“顶层设计”。在其指导下,由国务院组织编制并经全国“两会”审议通过的五年《发展规划纲要》,是指导国家经济社会发展和社会主义现代化建设的宏伟蓝图和行动纲领,也是国家实行宏观调控的基本依据和重要手段,它是整个国家规划体系中的“顶层规划”。

现有的国家规划体系非常庞杂,怎样才能把握好发展规划纲要在其中发挥的统领作用?这里可以化繁为简,概括为“三个‘四’”。第一个“四”,是指国家规划体系主要包括四大系列:一是由发改部门牵头编制的发展规划;二是由住房和城乡建设部门牵头编制的城乡规划;三是由国土资源部门牵头的土地规划。四是由环境保护部门牵头编制的环保规划。必须明确,这些规划虽由不同部门分别牵头编制,但都不是哪一个“部门”的规划。它们一经同级政府审议通过,都是政府规划体系的重要组成部分。

接着再往下一个层次分析,第二个“四”,是指现有发展规划系列中主要包括四大品种:一是总体规划,即五年经济和社会发展规划纲要;二是专项规划,即以国民经济和社会发展某一特定领域为对象编制的规划;三是区域规划,即以跨行政区的特定区域发展为对象编制的规划;四是主体功能区规划,即以国土空间为对象编制的“基础性、战略性、约束性”规划(本段表述均来自于国务院明文规定)。

进一步再往下一个层次展开,第三个“四”,是指现有发展规划系列中的总体规划(即发展规划纲要)的制定,历经四大步骤,形成四大成果:一是由国家发改部门牵头组织开展规划前期研究,向中央、国务院提交规划纲要的《基本思路》;二是由党中央主持起草,经中央全会专题审议通过的关于制定发展规划纲要工作的《建议》;三是由国务院牵头编制规划纲要文本,提交《发展规划纲要(草案)》;四是召开全国“两会”,组织审议草案,由人大权力机关作出相关决议。经修改完善后的文本正式发布,即为《发展规划纲要》。

无论是从内容还是从程序都可以看出,发展规划纲要在整个政府规划体系中均居于“顶层”地位,将发挥统领作用。但由于种种原因,虽然《宪法》对此有任务要求,《监督法》对其执行情况的评估也作出了相关规定,但在我国规划工作的实践中,还存在着不少问题。

一是在期限上,发展规划短而城乡、土地、环保等规划长,前者难以指导后者。二是在内容上,发展规划偏重于目标和任务,对国土空间开发的约束性偏弱。三是在地位上,发展规划缺乏专门的法律支撑。四是在审批上,发展规划审批层级低,其它空间规划审批层级高,存在着一定的错位。

按照十八届三中全会全面深化改革《决定》精神,以及习总书记提出的“健全空间规划体系”、市县”多规合一”等要求,结合“十三五”规划的编制和执行,需进一步深化国家规划体制的改革。通过出台《发展规划法》,增强《纲要》中长期发展战略导向和空间布局及国土开发约束力,并配套健全以其为龙头的、覆盖政府全部规划系列和品种的统筹协调机制。通过推进规划体系、空间布局和技术标准“三个有机衔接”,基础数据、信息平台和审批管理“三个集中统一”,逐步经“多规融合”最终实现“多规合一”,做到一张蓝图绘到头、一本规划干到底。

对此,当前要注重做好以下四项工作:一是加强发展规划理论和方法的研究。“打铁还得自身硬”,要组织力量对涉及发展规划的重大基础理论、核心内容方法等进行专门研究,特别是在市场对资源配置起决定性作用的前提下,发展规划如何成为政府更好发挥作用的基本手段。二是明确发展规划的法律地位。建议由国家制定一部专门规范经济社会发展规划编制和执行的法律或法规。三是增强发展规划中长期战略导向和大尺度空间规划功能。建议将“十三五”规划纲要提升为总体战略规划,规划期限(或远景目标展望)调整到2030年,强化关系区域长远和全局发展的重大战略内容,相应增加空间布局和开发管治方面的要求。四是改革规划审批管理制度。建议市县级的发展总体规划和规划总图(仅限于此,详见下篇),升格到省一级来进行审议和通过(在“省管县”体制下)。之后省级虽还保留其对市县执行“两总”的监督权,但对市县自身相应加以细化、具体化的各种发展和空间规划,均可由市县政府自行审议通过,以增强地方规划的自主权和统筹权,提高政府效能。

(成文于2015年1月24日,发表于《浙江日报》2015年3月5日第10版)

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