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[原创]反市场的特大城市规划

【摘要】城市的人口规模,应当让市场对资源配置起“决定性作用”,而不能特大城市作为一个例外,变成了“计划”对资源配置起“决定性作用”。

上海是国际大都会,是全国的经济中心。读到8月份聂日明、徐驭尧对正在公示的《上海市城市总体规划(2016-2040)》的意见,觉得很有道理,于是再拿来说上几句。

意见是针对规划中上海欲成为“全球城市”的定位,本应坚持开放、包容的政策取向,却倒行逆施地推出了一个极其封闭、极其僵化的人口控制目标。历史上,上海市曾在1959年、1986年和1999年制订过三部城市总体规划,其中人口控制规模分别为600万、1300万和1600万。但实际执行的结果,却分别为1000万、1600万和2400万以上。这说明,历次规划的目标,都是大大偏于保守了,都是“明知不可为而强为”,结果噼里啪啦地给自己掌脸。

最新规划的人口规模还是2500万(2020年2500万以下,2040年控制在2500万左右),几乎就是个“零增长”的概念。俗话说:“吃一百颗豆不嫌腥”,都什么时代了,还想再作这样蚍蜉撼树、螳臂当车的努力,难道这一次就能不被“打脸”吗?我觉得不大可能。但若要问为什么一再二、二再三地重蹈覆辙?我想理由主要有两条。

一条是“对上”。无论是国家的新型城镇化规划还是“十三五”规划,当写到大城市的人口规模,从来都是“严格控制”这一基调。人口城市化是中央倡导的,但中央希望农业转移人口最好还是分流到中小城市乃至小城镇去。大城市的人口还是要合理控制,而像“北上广深”这样的特大城市,那更是要严格控制!

记得当初国家计委的官员在起草“十五”计划时,曾试图将执政党从未认可的“城市化”写入文本草案。具体负责起草工作的温家宝总理开明地表示了认可,但建议还是需要做一点小小的“修正”——即对“城市化”改一个字,微调为“城镇化”。这是因为中国的国情和特色使然:农村人口太多,而足以承载农业转移人口的城市又太少,一窝蜂地涌入大城市特大城市去,那个城市病又怎么受得了?再说,记得那时还有一个流行的官方说法,叫作“小城镇、大战略”的。

一条是“对下”。大量外来人口尤其是农民工涌入大城市,确实对城市既有的基础设施和公共服务,是一场严峻的挑战,有时甚至是一场“灾难”。城市原住民和大量外来及“农业转移人口”,事实上成为了两大利益群体。在城市管理者眼里,原住民是真正的“子民”,而后者毕竟是边缘化生存的人口。原住民会对他们的政绩作出直接的评判,而“边缘人口”的呼声毕竟间接了一些。按照中国的户籍管理制度,这样的想法也是理所应当的。我有岗位,你来就业,大家不过就是这一层关系。其他的社会保障,特别是住房保障,那都是应该随着户口和身份走的,我没有责任也没有这个义务来“埋这个单”。

记得当初城市在空间扩张过程中,曾因政策的不完善,全国造成了多达四、五千万的“三无人群(种田无地、就业无岗、社保无份)”。即那些土地已被城市化,而其它未能配套纳入城市公共服务的城市拆迁人口。如今这些 “要地不要命”的问题基本解决了,但仅限于这些城市周边的农民。其它从外地外省来的农业转移人口,并非可以同日而语、一碗水端平。应当承认,不少城市的管理者还是尽了很多的努力,来改善外来人口的境遇,但这大多出于财政的余力、人的良心,或是利己的博弈考量,而非什么制度性的安排。一直到党的十八大明确了“推进农业转移人口市民化”,“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”两大目标之后,情况才有了转机,但进展也很不平衡。

无论是“对上”还是“对下”,说到底最终还是要“对己有利”方可。这表明,我们的政策激励和约束,都还远远没有到位。至于其背后,我想更重要的是一种反市场的思维方式在作怪。这也就是说,城市的人口规模,应当让市场对资源配置起“决定性作用”,而不能特大城市作为一个例外,变成了“计划”对资源配置起“决定性作用”。

人口集聚于城市,是工业化时代规模经济发展的必然。虽然人类社会发展到今天正逐步过渡到信息社会,人口在城乡的分布及城市人口密度的高低,都会发生一些变化。但没有事实证明,市场对资源配置起“决定性作用”的规律有何改变。人们为了“让生活更美好”而集聚于城市的步伐不停止,城市就只能顺应这种现实的需求,去增加承载力的供给而不是相反。基于现有城市承载力而人为限制外来人口的流入,是典型的削足适履、本末倒置,究其根本,正是一种要不得的“反市场”思维。

之前我曾为陆铭先生的《大国大城》新书推介“站过台”,最近读到他三论“中国经济不能以周期为托辞”雄文,更以为然。回过头去看中国人经济工作中的失误,往往都发生在常识领域。譬如搞了30年的计划经济,就是不认市场化的“理”;搞了半个世纪的城乡分割,就是不认“(人的)城市化”的“理”。现在在特大城市发展上搞得“严格控制”,还是一回事——有本事让“活人被尿憋死”,但就是没有能耐顺应国际上市场经济国家大都市连绵带、大都市圈的发展趋势和经验,搞好中国的特大城市发展。

整整十五年前(2000年5月9日),我在参加《北京•中国城市化战略国际研讨会》论及城市的规模时,曾有这样一番表述:“在市场经济的总取向之下,城市发展的实质是它的竞争力,是它资源配置的总体效率和效益。政府意愿往往可能‘有心栽花花不发’,而市场推动则有可能‘无心插柳柳成荫’”。“在城市功能有效辐射范围内,只要资源配置有效益,有竞争力,小城镇不嫌其小;同理,在独立的城市功能范围内,只要资源配置有效益,有竞争力,大城市不嫌其大。”

政府和市场的关系,说起来也就是一个常识性的问题。只要是真正确立市场对资源配置起“决定性作用”的基本立场,那如何顺势而为地“更好发挥政府作用”,其实是毋庸置疑、不言自明的事情,又何至于冒出来那种反市场的特大城市规划呢?

(2016年12月22日成稿)

背景文章:

上海规划2040:全球城市需要什么样的人口政策?

 
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