【摘要】城市的人口规模，应当让市场对资源配置起“决定性作用”，而不能特大城市作为一个例外，变成了“计划”对资源配置起“决定性作用”。

上海是国际大都会，是全国的经济中心。读到8月份聂日明、徐驭尧对正在公示的《上海市城市总体规划（2016-2040）》的意见，觉得很有道理，于是再拿来说上几句。

意见是针对规划中上海欲成为“全球城市”的定位，本应坚持开放、包容的政策取向，却倒行逆施地推出了一个极其封闭、极其僵化的人口控制目标。历史上，上海市曾在1959年、1986年和1999年制订过三部城市总体规划，其中人口控制规模分别为600万、1300万和1600万。但实际执行的结果，却分别为1000万、1600万和2400万以上。这说明，历次规划的目标，都是大大偏于保守了，都是“明知不可为而强为”，结果噼里啪啦地给自己掌脸。

最新规划的人口规模还是2500万（2020年2500万以下，2040年控制在2500万左右），几乎就是个“零增长”的概念。俗话说：“吃一百颗豆不嫌腥”，都什么时代了，还想再作这样蚍蜉撼树、螳臂当车的努力，难道这一次就能不被“打脸”吗？我觉得不大可能。但若要问为什么一再二、二再三地重蹈覆辙？我想理由主要有两条。

一条是“对上”。无论是国家的新型城镇化规划还是“十三五”规划，当写到大城市的人口规模，从来都是“严格控制”这一基调。人口城市化是中央倡导的，但中央希望农业转移人口最好还是分流到中小城市乃至小城镇去。大城市的人口还是要合理控制，而像“北上广深”这样的特大城市，那更是要严格控制！

记得当初国家计委的官员在起草“十五”计划时，曾试图将执政党从未认可的“城市化”写入文本草案。具体负责起草工作的温家宝总理开明地表示了认可，但建议还是需要做一点小小的“修正”——即对“城市化”改一个字，微调为“城镇化”。这是因为中国的国情和特色使然：农村人口太多，而足以承载农业转移人口的城市又太少，一窝蜂地涌入大城市特大城市去，那个城市病又怎么受得了？再说，记得那时还有一个流行的官方说法，叫作“小城镇、大战略”的。

一条是“对下”。大量外来人口尤其是农民工涌入大城市，确实对城市既有的基础设施和公共服务，是一场严峻的挑战，有时甚至是一场“灾难”。城市原住民和大量外来及“农业转移人口”，事实上成为了两大利益群体。在城市管理者眼里，原住民是真正的“子民”，而后者毕竟是边缘化生存的人口。原住民会对他们的政绩作出直接的评判，而“边缘人口”的呼声毕竟间接了一些。按照中国的户籍管理制度，这样的想法也是理所应当的。我有岗位，你来就业，大家不过就是这一层关系。其他的社会保障，特别是住房保障，那都是应该随着户口和身份走的，我没有责任也没有这个义务来“埋这个单”。

记得当初城市在空间扩张过程中，曾因政策的不完善，全国造成了多达四、五千万的“三无人群（种田无地、就业无岗、社保无份）”。即那些土地已被城市化，而其它未能配套纳入城市公共服务的城市拆迁人口。如今这些 “要地不要命”的问题基本解决了，但仅限于这些城市周边的农民。其它从外地外省来的农业转移人口，并非可以同日而语、一碗水端平。应当承认，不少城市的管理者还是尽了很多的努力，来改善外来人口的境遇，但这大多出于财政的余力、人的良心，或是利己的博弈考量，而非什么制度性的安排。一直到党的十八大明确了“推进农业转移人口市民化”，“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”两大目标之后，情况才有了转机，但进展也很不平衡。

无论是“对上”还是“对下”，说到底最终还是要“对己有利”方可。这表明，我们的政策激励和约束，都还远远没有到位。至于其背后，我想更重要的是一种反市场的思维方式在作怪。这也就是说，城市的人口规模，应当让市场对资源配置起“决定性作用”，而不能特大城市作为一个例外，变成了“计划”对资源配置起“决定性作用”。

人口集聚于城市，是工业化时代规模经济发展的必然。虽然人类社会发展到今天正逐步过渡到信息社会，人口在城乡的分布及城市人口密度的高低，都会发生一些变化。但没有事实证明，市场对资源配置起“决定性作用”的规律有何改变。人们为了“让生活更美好”而集聚于城市的步伐不停止，城市就只能顺应这种现实的需求，去增加承载力的供给而不是相反。基于现有城市承载力而人为限制外来人口的流入，是典型的削足适履、本末倒置，究其根本，正是一种要不得的“反市场”思维。

之前我曾为陆铭先生的《大国大城》新书推介“站过台”，最近读到他三论“中国经济不能以周期为托辞”雄文，更以为然。回过头去看中国人经济工作中的失误，往往都发生在常识领域。譬如搞了30年的计划经济，就是不认市场化的“理”；搞了半个世纪的城乡分割，就是不认“（人的）城市化”的“理”。现在在特大城市发展上搞得“严格控制”，还是一回事——有本事让“活人被尿憋死”，但就是没有能耐顺应国际上市场经济国家大都市连绵带、大都市圈的发展趋势和经验，搞好中国的特大城市发展。

整整十五年前（2000年5月9日），我在参加《北京•中国城市化战略国际研讨会》论及城市的规模时，曾有这样一番表述：“在市场经济的总取向之下，城市发展的实质是它的竞争力，是它资源配置的总体效率和效益。政府意愿往往可能‘有心栽花花不发’，而市场推动则有可能‘无心插柳柳成荫’”。“在城市功能有效辐射范围内，只要资源配置有效益，有竞争力，小城镇不嫌其小；同理，在独立的城市功能范围内，只要资源配置有效益，有竞争力，大城市不嫌其大。”

政府和市场的关系，说起来也就是一个常识性的问题。只要是真正确立市场对资源配置起“决定性作用”的基本立场，那如何顺势而为地“更好发挥政府作用”，其实是毋庸置疑、不言自明的事情，又何至于冒出来那种反市场的特大城市规划呢？

（2016年12月22日成稿）

背景文章:

上海规划2040：全球城市需要什么样的人口政策？