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[原创]推进“多规合一”试点的开化经验——兼谈环保规划的“合一”思路(下篇)

【摘要】“多规合一”不是机械地将一个市县的各种规划简单叠加、一网打尽,只编一本规划,而是要通过对一地整体发展思路和空间布局的“融合归一”,为各个规划的编制提供一个“顶层设计”。“多规合一”后的“一本规划”,只能是一本战略性、基础性、统领性的总体规划,是一部总框架、粗线条、大空间尺度的综合规划,即“一本总规”。而“一张蓝图”,则是一张与上述总体规划内容相一致的、能形象展示规划思路和布局的宏伟蓝图,即“一张总图”。

(接上篇)

二、“多规合一”实现的三剂“药方”

从表面上看,实行“多规合一”似乎是希望通过协调不同部门的规划,避免政出多门、无所适从的被动局面。但从本质上看,“多规合一”是我国经济社会发展到了今天,亟须将发展规划确定的“要做的事”,同空间规划确定的“在哪里做”,能在一本总规和一张总图上,得以统一和完整的体现。然后在这个“一”的核心统领之下,加强各规划间的横向衔接和协调,把国民经济和社会发展、以及国土开发和整治中的统和分、综和专、开发与保护很好地结合起来,以达致科学发展和可持续发展的理想境界。

所以,“多规合一”不是机械地将一个市县的各种规划简单叠加、一网打尽,只编一本规划,而是要通过对一地整体发展思路和空间布局的“融合归一”,为各个规划的编制提供一个“顶层设计”。“多规合一”后的“一本规划”,只能是一本战略性、基础性、统领性的总体规划,是一部总框架、粗线条、大空间尺度的综合规划,即“一本总规”。而“一张蓝图”,则是一张与上述总体规划内容相一致的、能形象展示规划思路和布局的宏伟蓝图,即“一张总图”。

基于此,笔者就“多规合一”的试点工作,提出以下建议。

第一,集中力量编好“一本总规”和“一张总图”。开化的规划体制改革,发端于“一本总规、一张总图、一套体系”的“三个一”总体构想。但作为突破口,还是选在了第一个“一”,也即“一本总规”上。这是因为,“一张总图”虽说可以另外成篇造册,但毕竟只是“总规”的形象描摹和生动展示,甚至在一定意义上,原本就是“总规”的配套“图件”。“总规”是神,“总图”是形。全套规划成果固然是要“神形兼备”,但“神”总是灵魂和头脑,而“形”则是躯干和四肢。两者的关系,并非简单的并列,更不可头脚倒立、主从颠覆。在总规、总图的统领下,其它各专项规划和空间规划,作为“一本规划”和“一张蓝图”的细化和实操化,大可以“各展所长、各得其所”。

第二,扎扎实实健全一个有效运作的协调机制。在目前政府规划尚未实行“大部制”改革的前提下,如何很好完成编制“一本规划”、“一张蓝图”的任务,并切实做到总书记所期望的一本规划干到底、一张蓝图绘到头,“持之以恒加以落实”,必须要建立一个高规格、有权威的规划协调机制。这一非常设的协调机构,借鉴过往的成例,一般应由政府主官“挂帅”,常务副主官“出征”,同级人大和政协领导“辅佐”,各主要政府规划所涉部门负责人参与。协调机构下设负责日常工作的办公室,由国家“多规合一”试点所涉及的发展、城乡、土地和环保四部门的分管负责人出任领导,其他相关部门相关人员参与。协调机制的主要职责,是向同级权力机关和上级行政机关,提交本行政区的“一本总规”和“一张总图”(草案);根据审议通过和行政批复的“两总”,联合审议本行政区各类主要规划,并及时协调执行中的重大事项,推动其有效实施。

第三,坚定不移为推进“多规合一”改革试点创造一个良好外部环境。改革就是破旧立新,在一定意义上,也是对不合时宜的“旧法条”进行“变法”。所谓试点,就是让你对既有做法有所改革、有所突破。既然给了你试点的“红帽子”,那就要用好、用足试点的相关政策。如若一切还是“外甥打灯笼——照舅(旧)”,那又何必授予您试点的“尚方宝剑”呢?总书记日前强调,“试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子,直接关系改革成效”。当然,改革也不是折腾,更不是胡闹,您要得讲明白“观照”和“探索”的道理来——就像总书记说的,“要牢固树立改革全局观,顶层设计要立足全局,基层探索要观照全局,大胆探索,积极作为,发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。在此前提之下,各“条线”主管部门更要有胆魄和智慧,跳出传统套路的条条框框,打破利益掣肘的“坛坛罐罐”,虚怀若谷、从善如流。

三、环保规划的合一思路

“前天”的国土开发,就是“昨天”的投资建设,也是“今天”的产业城乡,更是“明天”的生态环境。凡事必有前因后果及轮回报应,任何实体性发展的起点和原点,就是对既有自然界或者说是“老天爷”留给人类、留给我们的“国土和家园”部分或全部的改变,也即所谓的国土开发。基于国土开发行为科学管理而萌生孕育的“多规合一”改革,从根本上来讲,就是为了保护宝贵的国土空间资源和人类赖以生存的自然环境。因此,环保规划在“多规合一”规划体系中,绝不是“小媳妇”的角色。环保规划的“重中之重”,主要是环境功能区划和环境保护五年专项规划。笔者以为,需重点融入“多规合一”规划体系“顶层设计”的、带有基础性和先导性的规划应是环境功能区划。概括来讲,关键是把握好“一条红线,三类指标”。“一条红线”反映的是底线思维,“三类指标”反映的则是争先理念。通过这“一条红线,三类指标”的管控,足可以发挥环保部门在“多规合一”体系中的关键作用。

第一,所谓“一条红线”,指的是“生态保护红线”。生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界,是维护国家和区域生态安全的“生命底线”。生态红线所包围的区域为生态保护红线区,承担着涵养水源、保持水土、调蓄洪水、保护生物多样性等功能,对维护生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有不可替代的关键作用。以开化为例,初步划定生态保护红线面积为89.39平方公里。生态保护红线区一经划定,必须确保保护性质不转换,生态功能不降低,空间面积不减少,管理责任不改变。区内禁止一切与生态保护无关的开发建设活动,原有的各种生产、开发建设活动应逐步退出。区域性基础设施禁止穿越生态保护红线区。

第二,所谓“三类指标”,指的是“资源存量、资源消耗、水和气质量”。所谓资源存量,主要指水资源、森林资源、耕地资源等,与环保部门职责相关的主要为森林资源的存量,需纳入顶层规划的应该是“森林蓄积量”这一指标。所谓资源消耗,主要指水耗、能耗、污染物排放等,都与环保部门职责相关,需纳入顶层规划的应该是“单位生产总值用水量降低、单位生产总值能耗降低、主要污染物排放总量减少(化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等)”。所谓水和气的质量,则可以用空气质量优良天数比例、地表出境水质量好于I类和II类水体比例这两个指标反映。(全文完)

2016年12月8日成稿

 
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