【摘要】“多规合一”不是机械地将一个市县的各种规划简单叠加、一网打尽，只编一本规划，而是要通过对一地整体发展思路和空间布局的“融合归一”，为各个规划的编制提供一个“顶层设计”。“多规合一”后的“一本规划”，只能是一本战略性、基础性、统领性的总体规划，是一部总框架、粗线条、大空间尺度的综合规划，即“一本总规”。而“一张蓝图”，则是一张与上述总体规划内容相一致的、能形象展示规划思路和布局的宏伟蓝图，即“一张总图”。

（接上篇）

二、“多规合一”实现的三剂“药方”

从表面上看，实行“多规合一”似乎是希望通过协调不同部门的规划，避免政出多门、无所适从的被动局面。但从本质上看，“多规合一”是我国经济社会发展到了今天，亟须将发展规划确定的“要做的事”，同空间规划确定的“在哪里做”，能在一本总规和一张总图上，得以统一和完整的体现。然后在这个“一”的核心统领之下，加强各规划间的横向衔接和协调，把国民经济和社会发展、以及国土开发和整治中的统和分、综和专、开发与保护很好地结合起来，以达致科学发展和可持续发展的理想境界。

所以，“多规合一”不是机械地将一个市县的各种规划简单叠加、一网打尽，只编一本规划，而是要通过对一地整体发展思路和空间布局的“融合归一”，为各个规划的编制提供一个“顶层设计”。“多规合一”后的“一本规划”，只能是一本战略性、基础性、统领性的总体规划，是一部总框架、粗线条、大空间尺度的综合规划，即“一本总规”。而“一张蓝图”，则是一张与上述总体规划内容相一致的、能形象展示规划思路和布局的宏伟蓝图，即“一张总图”。

基于此，笔者就“多规合一”的试点工作，提出以下建议。

第一，集中力量编好“一本总规”和“一张总图”。开化的规划体制改革，发端于“一本总规、一张总图、一套体系”的“三个一”总体构想。但作为突破口，还是选在了第一个“一”，也即“一本总规”上。这是因为，“一张总图”虽说可以另外成篇造册，但毕竟只是“总规”的形象描摹和生动展示，甚至在一定意义上，原本就是“总规”的配套“图件”。“总规”是神，“总图”是形。全套规划成果固然是要“神形兼备”，但“神”总是灵魂和头脑，而“形”则是躯干和四肢。两者的关系，并非简单的并列，更不可头脚倒立、主从颠覆。在总规、总图的统领下，其它各专项规划和空间规划，作为“一本规划”和“一张蓝图”的细化和实操化，大可以“各展所长、各得其所”。

第二，扎扎实实健全一个有效运作的协调机制。在目前政府规划尚未实行“大部制”改革的前提下，如何很好完成编制“一本规划”、“一张蓝图”的任务，并切实做到总书记所期望的一本规划干到底、一张蓝图绘到头，“持之以恒加以落实”，必须要建立一个高规格、有权威的规划协调机制。这一非常设的协调机构，借鉴过往的成例，一般应由政府主官“挂帅”，常务副主官“出征”，同级人大和政协领导“辅佐”，各主要政府规划所涉部门负责人参与。协调机构下设负责日常工作的办公室，由国家“多规合一”试点所涉及的发展、城乡、土地和环保四部门的分管负责人出任领导，其他相关部门相关人员参与。协调机制的主要职责，是向同级权力机关和上级行政机关，提交本行政区的“一本总规”和“一张总图”（草案）；根据审议通过和行政批复的“两总”，联合审议本行政区各类主要规划，并及时协调执行中的重大事项，推动其有效实施。

第三，坚定不移为推进“多规合一”改革试点创造一个良好外部环境。改革就是破旧立新，在一定意义上，也是对不合时宜的“旧法条”进行“变法”。所谓试点，就是让你对既有做法有所改革、有所突破。既然给了你试点的“红帽子”，那就要用好、用足试点的相关政策。如若一切还是“外甥打灯笼——照舅（旧）”，那又何必授予您试点的“尚方宝剑”呢？总书记日前强调，“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效”。当然，改革也不是折腾，更不是胡闹，您要得讲明白“观照”和“探索”的道理来——就像总书记说的，“要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。在此前提之下，各“条线”主管部门更要有胆魄和智慧，跳出传统套路的条条框框，打破利益掣肘的“坛坛罐罐”，虚怀若谷、从善如流。

三、环保规划的合一思路

“前天”的国土开发，就是“昨天”的投资建设，也是“今天”的产业城乡，更是“明天”的生态环境。凡事必有前因后果及轮回报应，任何实体性发展的起点和原点，就是对既有自然界或者说是“老天爷”留给人类、留给我们的“国土和家园”部分或全部的改变，也即所谓的国土开发。基于国土开发行为科学管理而萌生孕育的“多规合一”改革，从根本上来讲，就是为了保护宝贵的国土空间资源和人类赖以生存的自然环境。因此，环保规划在“多规合一”规划体系中，绝不是“小媳妇”的角色。环保规划的“重中之重”，主要是环境功能区划和环境保护五年专项规划。笔者以为，需重点融入“多规合一”规划体系“顶层设计”的、带有基础性和先导性的规划应是环境功能区划。概括来讲，关键是把握好“一条红线，三类指标”。“一条红线”反映的是底线思维，“三类指标”反映的则是争先理念。通过这“一条红线，三类指标”的管控，足可以发挥环保部门在“多规合一”体系中的关键作用。

第一，所谓“一条红线”，指的是“生态保护红线”。生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是维护国家和区域生态安全的“生命底线”。生态红线所包围的区域为生态保护红线区，承担着涵养水源、保持水土、调蓄洪水、保护生物多样性等功能，对维护生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有不可替代的关键作用。以开化为例，初步划定生态保护红线面积为89.39平方公里。生态保护红线区一经划定，必须确保保护性质不转换，生态功能不降低，空间面积不减少，管理责任不改变。区内禁止一切与生态保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发建设活动应逐步退出。区域性基础设施禁止穿越生态保护红线区。

第二，所谓“三类指标”，指的是“资源存量、资源消耗、水和气质量”。所谓资源存量，主要指水资源、森林资源、耕地资源等，与环保部门职责相关的主要为森林资源的存量，需纳入顶层规划的应该是“森林蓄积量”这一指标。所谓资源消耗，主要指水耗、能耗、污染物排放等，都与环保部门职责相关，需纳入顶层规划的应该是“单位生产总值用水量降低、单位生产总值能耗降低、主要污染物排放总量减少（化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等）”。所谓水和气的质量，则可以用空气质量优良天数比例、地表出境水质量好于I类和II类水体比例这两个指标反映。（全文完）

2016年12月8日成稿