【摘要】实际工作的混乱和低效，是因为法理上的模糊。因此，无论多少个一号文件，无论多少次农村改革，还是要回到本源的问题上来——农村土地的归属到底是谁的？

最近读到财新网记者汪苏援引的中国人民大学土地政策与制度研究中心新近发布的、“2016年中国（17省份）农村土地权利调研”成果，其中讲到占80.5%的受访者，竟然无法正确回答中国农村土地的所有权归属情况。具体而言，37.4%的农民认为“农村土地是国家的”，32.7%的受访者认为“是农民的”，还有1.9%的受访者认为“归乡镇政府”，另有8.5%的农民表示“不清楚”。因此，最终只有19.5%即不到五分之一的农民表示“归村（组）集体（和《宪法》一致——笔者注）”。

这个结论，让人匪夷所思；这个结论，又岂非咄咄怪事！

这次调查是该中心组织的第7次调查，调查采用多阶段随机抽样和配额抽样相结合的抽样方法，从每个省份至少选取100 个村，每个村内调查 1 个农户。访问员在不事先通知、村干部不在场的情况下对农民面访，共收回 1870 份有效问卷。

从问卷调查的角度来看，技术上是缜密的，样本是够用的，按说其结论也应当是真实的。但是，这个结论还是骇人听闻的：难道我们对事关自身基本权益的宪法条文，居然就无知至此？难道几轮承包下来，对所有权和使用权的两权分离，居然还混乱至此？这既证明了我们的政治宣传和政策教育未能入耳入心，又证明了民众的法治观念和权益意识是如何的虚无淡薄！

 “无恒产者无恒心”，在我来看，农村土地的权属不清，恰恰是农业落后、农村凋敝、农民弱势的总根源，也是造成官民矛盾、农民以死抗争强征强迁的一大原因。按理说，宪法上说的明明白白，还有什么可疑虑的呢？但是，以农民最现实的认知，告诉他们那些个法条并不明白，也不一定算数。

譬如，农村土地归集体所有。集体是谁？是村民集体共有，还是村民代表大会决定？是村支书说了算还是村长说了算？就像城市土地归国家所有，国家是谁？还不是中央政府和地方政府！城市土地卖了这么多，最后都装入了财政的钱袋子，和市民没有半毛钱关系。当然，财政也不是哪个官员的私家财产，从这个意义上说，卖地的收益还是老百姓得到了。

然而，自从有了城市土地使用权依法转让的事实发生后，农民兄弟就有点看不懂了：你说城市土地都是国有的吧，怎么在这块土地上盖起来的房子又都成了私人的呢？这个房产，你既可以花钱买入，又可以赚钱卖出，完全是你个人的财产，你说了算。但我们农民的房子，怎么就不能照此办理了呢？你是国有的土地，涉及的人这么多，但你也可以说了算，为什么我是集体的土地，涉及的人要少得多得多，我反而就不能说了算呢？于是他们都在想，不管国家法律允许不允许，早晚有那么一天，我得和城里人平起平坐，一样都说了算。

或许，这正是有“32.7%的受访者”，认为农村土地“是农民的”的原因所在，也是不少农民不惜以血肉之躯抵抗政府征迁的“道义”所在，更是政府一个劲地兜售“农业转移人口市民化”的利好、却无人（农民）喝彩、无人响应的尴尬所在。

写入2013年中央一号文件的“全面开展农村土地确权登记颁证工作”，当然是一件大好事。但是，没有想到这件本质上极有利于农民土地权益的好事，似乎对受益者并没有多少触动。不但“工作进展十分缓慢。截至调查之日，大部分的村庄还没有启动调查工作，所有人都拿到证书的村庄占比较低。”而且据提供调查报告的该研究中心主任叶剑平表示，目前农地确权是自上而下的运动形式。“很多农民不关心也不知道要干什么，好像是上面的任务”。

据我有限的了解，如此重要的涉及农民土地财产权益的大事，不过是农业部门的一项纯行政工作。到了许多县市，尽管是由政府出面了，也不过是县（市）府办公室发文，根本没有同级人大权力机关的什么事。这种颁发的证件，今后要闹起什么官司来，法院能把它当回事吗？我很怀疑。因为你所证明的权利，恐怕本来的属性就是模糊不清的。确权颁证前后，对于农民来说，似乎并没有获得什么具有法律意义的效力。

实际工作的混乱和低效，是因为法理上的模糊。因此，无论多少个一号文件，无论多少次农村改革，还是要回到本源的问题上来——农村土地的归属到底是谁的？如果是宪法条文保持不变，那您就赶快把使用权的流转加以合法，城乡一体地予以确认。那农民愿意务农并生活在农村，就照样干农活、过日子；如果不愿意务农并要生活在城市，那就把属于他的那一份使用权，到政府规范的土地市场上去转让掉，好变现后作为自身到城市里去创业和居留的本钱。最要不得的就是现在这种不上不下的“半拉子工程”，大家都这么“干耗着”——不给变现我就占着农民的身份不变，土地不好好地种也给我撂荒着，谁也别想动——城市的户籍我也不要，谅你基本公共服务也不敢不提供；我好好学习技能也没有什么动力，混得不好我就打回老家去。

最后的综合图景就是：一切都在对付，一样也都搞不好。精品农业既无可能，精工制造也做不到；到处是留守儿童、空巢老人和临时夫妻，到处又都是打一枪换一个地方、当一天和尚撞一天钟的心态。低效率的资源使用和低品位的生活状态，造成了大量潜在的社会稳定风险。而这一切，又都是由于我们不愿意将产权明晰的基础性工作进行到底所引发的。

总是这样避重就轻，自欺欺人，让人匪夷所思，又岂非咄咄怪事！

2017年1月21日成稿

背景文章：

农村土地属于谁？ 八成农民无法正确回答