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[原创]刘亭:匪夷所思的“修法” | 新观察系列(原创)

【摘要】8月31日,在网上读到了程雪阳老师的“《土地管理法》修改宜由全国人大常委会主导”一文。通篇看下来,只有一个非常强烈的观感:匪夷所思。匪夷所思之一,是我们的有章不循。匪夷所思之二,是我们的过于健忘。匪夷所思之三,是我们的远见不足。

匪夷所思的“修法”

8月31日,在网上读到了程雪阳老师的“《土地管理法》修改宜由全国人大常委会主导”一文。因为作者是契合的“小老弟”,且所涉话题重大,所以拿来说两句。

通篇看下来,只有一个非常强烈的观感:匪夷所思

匪夷所思之一,是我们的有章不循。明明依法治国的《决定》都已明确了相关的要求,执行中又怎么会如此自说自话、南辕北辙呢?《土地管理法》怎么说也算得上是一部“综合性、全局性、基础性”的法律制度了,为什么就想不到要由“人大及其常委会”来发挥“主导”作用呢?

也许有人说,中央《决定》讲的是立法工作,咱这儿整的是修法工作,不是一回事。但在我看来,修法就是“局部的立法”。正因为修法涉及到对已有之法的“修正”,会触及到大家轻车熟路、习以为常的“老套路”,所以有时比“平地起骨朵”的创制,会更加麻烦、更加困难一些。这个时候,借助于更为超脱的机制,或许才能保证修法的质量,力戒形式主义的“走过场”。

当然,也不是所有的修法都要大动干戈,这还要看情况和需要。现在的情况是,所有的建设和发展,都要涉及土地及其管理。总不能建“空中楼阁”吧?总不能拔着自己的头发离开地球吧?所以,无论是如何的豪言壮语、干劲冲天,最后无非都是“太岁(地球、国土)头上动土”的事情,总还要落地为实、“入土为安”的。也正因为此,土地牵涉到最大的利益。没有卖地的“第二财政”,咱们的城市怎么个活法?城市的建设又哪来的钱?没有农民对于农地的用益物权,农村怎么能稳得住?又怎么有效地推进“人的城市化”?

但是,恰恰是在这样一个高度敏感、牵动全局的大问题上,我们的土地立法,存在着一些重大问题。譬如城乡分治的土地使用权流转,就是一个于理于法根本讲不通的东西。为什么公有制“含金量”更高的城市国有土地使用权,都可以畅行无阻地进入市场,而相对“含金量”更低(假若可以这样来说)的农村建设用地使用权,却不能进入市场交易?在城市的土地使用权流转的“规矩”出台之后,对农村土地使用权的流转立规,当初全国人大明明是有任务交代的,怎么到后来就无声无息也算是“没事”了?究竟是人大“乔太守乱点鸳鸯谱”,还是国务院“有令不行”?于今也没有一个什么“说法”。

对此,或许有些人会抬出国家“土地开发权”的理论为之辩解。但我们多读一些程雪阳老师的相关考证和分析,便也可以明白,那只不过是一个“伪命题”而已。拿这样一个既无理论根基、又无实践支撑的命题作为修法的法理依据,又岂非咄咄怪事?

匪夷所思之二,是我们的过于健忘。其实部门立法的弊端,社会各界早已有共识。“部门利益法制化”,是大家常挂在嘴边的诟病和吐槽之语。不是说是哪一个人不好,而是利益机制使然。哪位部长不给自己的部门“挣口袋”,哪位部长就是“傻帽”。所有的行政机构,都会天生倾向于加权减责,逃避监督。正因为如此,才需要力戒部门自编自演、自娱自乐的立法方式,改由人大及其常委会来主导立改废释法律的进程。

程雪阳文中讲的比较客气,谓“多规合一”在修法中的缺失,是因为国土部的“权限有限”。但其实,我想这恐怕还是一种“机会主义的取巧”:既然不能以我为主导来“合一”,还是维持现有“一人一把号、各吹各的号”的分散格局为好。

空间规划体系中住建部门的规划红线,和国土部门的规划黑线的“打架(包括“脱节”)”,是人所共知的事实,最为基层干部所困扰。然而,因为各部门都有国家法律的支撑,谁也不买谁的账。两部门的官员在同一政府中任职,决不至于事事顶真,甚至撕破脸皮。但对各自基准、方法、指标和“斑块”的坚持,却总是能精准体现出“守土有责”的担当。

“多规合一”的任务,最早是在2013年的中央城镇化工作会议上,由习总书记亲自提出来的;2015年的中央城市工作会议,对此又做了重申和强调。事实上,中央全深改领导小组多次听取了关于“多规合一”改革试点的汇报,并陆续安排了多项不同行政层级(一直到省一级)的规划体制改革试点。特别是党的十八届五中全会审议通过的“十三五”规划《建议》中明确指出:“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进‘多规合一’。”然而,我们并未在《土地管理法》修改的相关文字中,读到贯彻这种精神的明确表述。

匪夷所思之三,是我们的远见不足。改革开放以来,我国的经济发展迅速,城乡面貌和人民生活大为改善,但无可讳言,也付出了高昂的国土资源和生态环境代价。党的十八大提出了建设 “美丽中国”的美好追求和奋斗目标,但究竟怎样才能有效达成,《土地管理法》的修订大约是最为重大的“软件工程”了。有机会到欧美发达国家甚至像一般发展中国家去走一走、看一看,似乎没有看到像国内这般过度开发的。为什么人家能够做得到,而我们费了“九牛二虎之力”却做不到呢?究竟何种法理指导下的法规修改,才能使我们的管理收到“引而不发,跃如也”、“不战而屈人之兵”的实效呢?全深改《决定》强调要发挥市场对于资源配置的“决定性作用”,土地作为最重要的资源,难道此言不能成为改革我们管理体制和方法的基本遵循吗?

很显然,这些涉及法理的“高大上”问题,让部门的行政官员来全部面对,的确也是为难人家了。从把“好事办好”的角度想问题,这件事实在也是由全国人大常委会拿过来主导比较恰当。回到程雪阳老师的文章上来,希望这些有理有据的咨政建言,能够上达天听,引起关注。正在经历重大转型之痛的中国,实在也是太需要这样的“仗义直言”和清醒之论了……

2017年9月2日成稿

 

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