法治和土改的“两全其美”

党的十八届四中全会作出了依法治国的《决定》，这是推进我国治理体系和治理能力走向现代化的关键一步。会后不久，习近平总书记到福建调研时强调了“三全互动”：全面深化改革，全面推进依法治国，为全面建成小康社会提供动力和保障。

改革和法治，是一对必须要辩证把握好的重大关系。改革意味着对不适应新形势要求的陈规陋习进行变革，但法治又要求按既定的规矩有效执行。“又要马儿跑得好，又要马儿不吃草”，这如何方能两全其美呢？对此，古人倒是看得很明白，把改革直接叫作了“变法”，譬如“商鞅变法”“王安石变法”之类。变法并非无政府主义，而是要变恶法为良法。依良法治国必有善政，依恶法治国必有暴政。其中良法和恶法的区别，又在于是否符合正确的法理。

拉回到土地改革的实践，现在遇到的最大问题，就是一举一动，似乎都触及了法律的底线。好在我们的专家当中，还有像周其仁老师这样的明白人，且又能无私无畏地将声音发出来。这才让我等草民，不至于被某些“官员”和“人士”的气势汹汹所吓倒，或是貌似有理的“忽悠”所蛊惑，依然敢于呼吁和力推“第三次土改”的前行。

感谢周老师对涉及土改有关法条变迁的前因后果、来龙去脉的详尽梳理。它至少让我们明白了这样一个历史的真相：农村集体土地使用权和城市国有土地所有权“一视同仁”的转让，不但不违法，甚至是最符合宪法法理精神、最符合法治公平正义的。倒是成天在那里靠着几份行政办公机关的文件，在那里对农地转让“横挑鼻子竖挑眼”的人，恰恰是有违“依宪治国”、“依宪执政”（均为四中全会《决定》语）要求的。

现实生活中以农地使用权转让为标志的“第三次土改”，之所以“口将言而嗫嚅、足将行而趑趌”，全是因了“违法”这一顶大帽子。这放在依法治国的执政方略之下，将是一桩多么大的罪状！我去有心尝试土改探索的地方调研，闻说基层干部最大的思想顾虑，就集中在这一点上。改革开放之初，对不适应生产力发展的条条框框，只要谓之“计划经济的僵化模式”，便可百无禁忌、所向披靡。但现在30多年过去了，经济立法无数，天网恢恢，疏而不漏，再也不能“遇上红灯绕着走”了，为乌纱帽和“循规蹈矩”计，自然而然也就噤若寒蝉、龟缩一隅了。

还有就是，既然是依法治国，那对涉及亿万农民身家利害的财产权问题，即便是放了胆子去改，只发个县府办文件就开始确权了那样行吗？在国家法条和“上级文件”不变的前提下，起码也要对有关的章法，提交同级的权力机关去审议通过一下啊！哪能还是当年那种套路，权力机关职责缺位不说，委托政府去办又不加督促；政府“渎职”无人追究，还搞出来一套“违宪”的“规矩”添乱，以至今日还谬种流传、以讹传讹，反而成了是非混淆、黑白颠倒的局面了。

四中全会提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”按此精神，第一，要对1998年再次修订的《土地管理法》中有违宪法精神的条文进行修改。第二，和《城镇国有土地所有权出让和转让暂行条例》相协调，抓紧制定出台《农村集体土地使用权出让和转让条例》。第三，废止1999年和2007年两个涉及农村宅基地流转的国务院办公厅文件。第四，修改2007年《物权法》中对宅基地使用权有关法条中的“含混其词”。

当然，所有上述的修改和废止，恐怕还不是一朝一夕之事，但土地改革不能停顿。再根据四中全会《决定》关于“试点授权”的精神，借鉴上海自贸区改革暂停若干法律适用的经验，按层级管理的原则，国家的农地改革试点由全国人大及其常委会“授权”，地方的试点由地方同级人大及其常委会“授权”。

我们这么大一个国家的治理，还是要以现行的法律体系为前提。但这绝不是说，被实践证明并不符合科学发展要求的某些法条，就是绝对真理，就要雷打不动。但如果要动，一要符合法理，二要符合程序。而改革试点授权，就是一种程序。这样认真地去做了，我们不会说上海自贸区的改革是“违法”；同样道理，我们也不能说农地改革还是“违法”。

能够通过试点授权拿到土地改革的“尚方宝剑”，一箭双雕、两全其美的好事如今有望办成了，那我们还等什么呢？