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刘亭:法治和土改的“两全其美”#改革杂谈系列二#

【摘要】农村集体土地使用权和城市国有土地所有权“一视同仁”的转让,不但不违法,甚至是最符合宪法法理精神、最符合法治公平正义的。

 

法治和土改的“两全其美”

党的十八届四中全会作出了依法治国的《决定》,这是推进我国治理体系和治理能力走向现代化的关键一步。会后不久,习近平总书记到福建调研时强调了“三全互动”:全面深化改革,全面推进依法治国,为全面建成小康社会提供动力和保障。

改革和法治,是一对必须要辩证把握好的重大关系。改革意味着对不适应新形势要求的陈规陋习进行变革,但法治又要求按既定的规矩有效执行。“又要马儿跑得好,又要马儿不吃草”,这如何方能两全其美呢?对此,古人倒是看得很明白,把改革直接叫作了“变法”,譬如“商鞅变法”“王安石变法”之类。变法并非无政府主义,而是要变恶法为良法。依良法治国必有善政,依恶法治国必有暴政。其中良法和恶法的区别,又在于是否符合正确的法理。

拉回到土地改革的实践,现在遇到的最大问题,就是一举一动,似乎都触及了法律的底线。好在我们的专家当中,还有像周其仁老师这样的明白人,且又能无私无畏地将声音发出来。这才让我等草民,不至于被某些“官员”和“人士”的气势汹汹所吓倒,或是貌似有理的“忽悠”所蛊惑,依然敢于呼吁和力推“第三次土改”的前行。

感谢周老师对涉及土改有关法条变迁的前因后果、来龙去脉的详尽梳理。它至少让我们明白了这样一个历史的真相:农村集体土地使用权和城市国有土地所有权“一视同仁”的转让,不但不违法,甚至是最符合宪法法理精神、最符合法治公平正义的。倒是成天在那里靠着几份行政办公机关的文件,在那里对农地转让“横挑鼻子竖挑眼”的人,恰恰是有违“依宪治国”、“依宪执政”(均为四中全会《决定》语)要求的。

现实生活中以农地使用权转让为标志的“第三次土改”,之所以“口将言而嗫嚅、足将行而趑趌”,全是因了“违法”这一顶大帽子。这放在依法治国的执政方略之下,将是一桩多么大的罪状!我去有心尝试土改探索的地方调研,闻说基层干部最大的思想顾虑,就集中在这一点上。改革开放之初,对不适应生产力发展的条条框框,只要谓之“计划经济的僵化模式”,便可百无禁忌、所向披靡。但现在30多年过去了,经济立法无数,天网恢恢,疏而不漏,再也不能“遇上红灯绕着走”了,为乌纱帽和“循规蹈矩”计,自然而然也就噤若寒蝉、龟缩一隅了。

还有就是,既然是依法治国,那对涉及亿万农民身家利害的财产权问题,即便是放了胆子去改,只发个县府办文件就开始确权了那样行吗?在国家法条和“上级文件”不变的前提下,起码也要对有关的章法,提交同级的权力机关去审议通过一下啊!哪能还是当年那种套路,权力机关职责缺位不说,委托政府去办又不加督促;政府“渎职”无人追究,还搞出来一套“违宪”的“规矩”添乱,以至今日还谬种流传、以讹传讹,反而成了是非混淆、黑白颠倒的局面了。

四中全会提出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。”按此精神,第一,要对1998年再次修订的《土地管理法》中有违宪法精神的条文进行修改。第二,和《城镇国有土地所有权出让和转让暂行条例》相协调,抓紧制定出台《农村集体土地使用权出让和转让条例》。第三,废止1999年和2007年两个涉及农村宅基地流转的国务院办公厅文件。第四,修改2007年《物权法》中对宅基地使用权有关法条中的“含混其词”。

当然,所有上述的修改和废止,恐怕还不是一朝一夕之事,但土地改革不能停顿。再根据四中全会《决定》关于“试点授权”的精神,借鉴上海自贸区改革暂停若干法律适用的经验,按层级管理的原则,国家的农地改革试点由全国人大及其常委会“授权”,地方的试点由地方同级人大及其常委会“授权”。

我们这么大一个国家的治理,还是要以现行的法律体系为前提。但这绝不是说,被实践证明并不符合科学发展要求的某些法条,就是绝对真理,就要雷打不动。但如果要动,一要符合法理,二要符合程序。而改革试点授权,就是一种程序。这样认真地去做了,我们不会说上海自贸区的改革是“违法”;同样道理,我们也不能说农地改革还是“违法”。

能够通过试点授权拿到土地改革的“尚方宝剑”,一箭双雕、两全其美的好事如今有望办成了,那我们还等什么呢?

 (2014年11月18日成稿)

背景文章:

周其仁:为什么城市化离不开农地农房入市

 
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