刘亭：五年发展规划《纲要》是国家规划体系的“顶层规划”——“十四五”杂谈之十二-刘亭的财新博客-财新网

※ 此文为2015年1月24日的旧文首发 ※

　　【题记】2015年是“十三五”规划的编制年。年初《浙江日报》邀我在《区域经济谈》专栏中，就规划体制改革来个“系列谈”。此文算是开篇之作，但因篇幅略长，发表时作了较大压缩。值此“十四五”规划编制工作全面启动之际，仅对原文标题略作修改予以重发，以此一窥当年对规划体制改革的某些“遐想”。

——2020年8月16日

　　【正文】按照习近平总书记在2014年底中央经济工作会议上的说法，2015年是“全面完成‘十二五’规划的收官之年”。他还说，2015年中央将研究提出关于制定“十三五”规划的《建议》，并要求各地各部门按照中央统一部署，深入调研，抓紧工作，为制定好“十三五”规划做好准备。

　　所谓的“十二五”、“十三五”规划，其实全称是“国民经济和社会发展（第N个）五年规划纲要”。其中“十二五”的规划期为2011年至2015年，“十三五”则为2016年至2020年。习近平总书记特别强调了“十三五”规划十分重要，因为“十三五”期末我们要实现第一个“一百年”的奋斗目标，全面建成小康社会。

　　2015年是“十三五”规划的编制年。按照惯例，今年（2015年）秋天举行的党的十八届五中全会，其中心议题将是形成执政党对“十三五”规划编制工作的《建议》，这是发展规划编制的“顶层设计”。在其指导下，由国务院组织编制并经全国“两会”审议通过的五年发展规划《纲要》，是指导国家经济社会发展和社会主义现代化建设的宏伟蓝图和行动纲领，也是国家实行宏观调控的基本依据和重要手段，它是整个国家规划体系中的“顶层规划”。

　　现有国家规划体系非常庞杂。怎样把握发展规划《纲要》在其中发挥的统领作用？这里可以化繁为简，概括为所谓的“三个‘四’”。

　　第一个“四”，是指国家规划体系主要包括四大系列：一是由发改部门牵头编制的发展规划；二是由住房和城乡建设部门牵头编制的城乡规划；三是由国土资源部门牵头的土地规划。四是由环境保护部门牵头编制的环保规划。必须明确，这些规划虽由不同部门分别牵头编制，但都不是哪一个“部门的规划”。它们一经同级政府审议通过，都是国家规划体系的重要组成部分。

　　进一步往下一个层次分析，第二个“四”，是指现有发展规划系列中主要包括四大品种：一是总体规划，即五年经济和社会发展规划《纲要》；二是专项规划，即以国民经济和社会发展某一特定领域为对象编制的规划；三是区域规划，即以跨行政区的特定区域发展为对象编制的规划；四是主体功能区规划，即以国土空间为对象编制的“基础性、战略性、约束性”规划（本段表述均来自于国务院明文规定）。

　　再进一步往下一个层次展开，第三个“四”，是指现有发展规划系列中的总体规划（即发展规划《纲要》）的制定，历经四大步骤，形成四大成果：一是由国家发改部门牵头组织开展规划前期研究，向中央、国务院提交规划纲要的《基本思路》；二是由党中央主持起草，经中央全会专题审议通过的关于发展规划《纲要》编制工作的《建议》；三是由国务院牵头编制规划《纲要》文本，提交《发展规划纲要（草案）》；四是召开全国“两会”，组织审议草案，由人大权力机关作出相关决议。经修改完善、审议通过后的文本正式发布，即为新一个五年发展规划的《纲要》。

　　从国家到县市区，其间有多少行政层级，就会经过多少级党委、政府和“两会”来走完相应的发展规划制定程序，形成相应的规划成果，因为这是《宪法》规定的任务。只不过是《宪法》中提及的“计划”概念内涵更为宽泛，不但是指“年度计划”，还包括了“五年规划”——把“五年计划”改称为“五年规划”，不过是“十一五”也即2006年才开始的，而其后并没有对相应的宪法条文作出调整。

　　无论是从内容还是从程序都可以看出，发展规划《纲要》在整个国家规划体系中发挥的统领作用是非常明确的。但由于种种原因，虽然《宪法》对此有明确要求，《监督法》对其执行情况的评估也作出了相关规定，但在我国规划工作的实践中，其统领作用发挥得并不理想，还存在着不少问题。

　　一是期限上，发展规划短而城乡、土地、环保等规划长，前者难以指导后者。发展规划期限一般为5年，而城乡规划、土地规划、环境功能区划等的期限通常为10-20年。二是在内容上，发展规划偏重于目标和任务，对国土空间开发的约束性偏弱。三是在地位上，发展规划缺乏专门的法律支撑。四是在审批上，发展规划审批层级低，其它空间规划审批层级高，存在着层级上的错位。五是在时序上，发展规划五年一编，但其它规划的编制或修编时间选择，包括任务开始与完成时点、基期、期限等，较为多样和随意，难以与发展规划衔接。

　　按照十八届三中全会精神，以及习近平总书记提出的“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”，“要加快规划体制改革”等要求，结合“十三五”规划的编制和执行，需进一步深化国家规划体制的改革。通过出台《发展规划法》，增强其中长期发展战略导向和空间布局及国土开发约束力，将其定位为国家规划体系中的顶层规划。并配套健全以其为龙头的、覆盖政府全部规划系列和品种的统筹协调机制（甚至成立跨部门的国家规划委员会），通过实现规划体系、空间布局和技术标准“三个有机衔接”，基础数据、信息平台和审批管理“三个集中统一”，逐步经“多规融合”最终实现“多规合一”，做到一张蓝图绘到头、一本规划干到底。

　　对此，当前或要注重做好以下四项工作：

　　一是加强发展规划理论和方法的研究。“打铁还得自身硬”，要组织力量对涉及发展规划的重大基础理论问题、核心内容方法等进行专门研究，特别是在“市场对资源配置起决定性作用”的前提下，发展规划如何成为“更好发挥政府作用”的基本手段。

　　二是明确发展规划的法律地位。建议由国家制定一部专门规范经济社会发展规划编制和执行的法律或法规。

　　三是增强发展规划中长期战略导向和大尺度空间规划功能。建议将“十三五”规划《纲要》提升为总体战略规划，规划期限（或远景目标展望）调整到2030年（补注：现为2035年），强化关系区域长远和全局发展的重大战略内容，适当增加空间布局和开发管治方面的要求。

　　四是改革规划审批管理制度。本级的发展总体规划和规划总图，应升格到相应高一层级来进行审议和通过。“两总”通过之后，高一层级虽还保留了对本级违反“两总”的监督权，但对本级加以细化、具体化的各种发展和空间规划，均可下放到本级政府审议通过，以增强地方规划的自主权和统筹权，提高政府效能。

—《浙江日报》邀我在《区域经济谈》专栏

2015年1月24日成稿

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