“去年有幸参与了一场对龙港市“撤镇设市”两周年的调研活动，同时相应形成了“分工”的研究成果。最后课题成书（已以《从“镇”到“市”的蝶变——龙港新型城镇化综合改革研究》为名出版）是预定目标，但让我来写一篇序言，倒是“计划外的任务”。“恭敬不容从命”，借此重申一下我由来已久的观点也是好的：《我们要的是市场化的城市化》（“‘真正的城市化是市场化的城市化；基于市场化的城市化是健康的城市化’，20101112）”。当然，对此也不能滑入绝对化的陷阱。高明的操盘手，正在于如何通过“包容性发展”，将“体制外的野蛮生长”，有机纳入“法治内的健康成长”……”

本文为《从“镇”到“市”的蝶变——龙港新型城镇化综合改革研究》一书之“序言二”，成稿于2021年8月9日。

我是1998年进入城市化这一研究领域的，彼时浙江省第十次党代会在全国第一个正式推出了城市化发展战略。2006年，浙江又在全国第一个提出走新型城市化道路。出于工作上的联系和学习的兴趣，我一直在关注着这个领域的理论创新和实践探索，也因此出过几本小册子。

这次能具体参与对龙港市“撤镇设市”两周年的调研和相应研究成果的形成，实属三生有幸。至于要为本书写篇序言，实在是课题组织者对我的高看一眼。作为请辞前的浙大中国新型城镇化研究院专家委副主任、以及浙大区域与城市发展研究中心的主任，尽管力所不逮、勉为其难，面对诚挚的盛情相邀，也只能是“恭敬不如从命”了。

世纪之交，诺贝尔经济学奖得主斯蒂格里茨曾提及世界范围内的两件大事：一件是中国的城市化，另一件是美国的新技术革命。结合新时代的初心和使命，我们便有了“一体两翼”的“发展新政”：“一体”是在两个“一百年”基础上实现中华民族的伟大复兴，也即中国梦，这是全国人民共同的奋斗目标和不懈追求。“两翼”中的一翼为“创新驱动发展”，另外一翼为“新型城镇化”，这是我们实现目标追求的两条主要路径。

推进城镇化对于中国这样一个后发国家的意义，怎么估计都不会过高：现代化是我们孜孜以求的美好愿景，而“城镇化是现代化的必由之路①（本段所有引文均见《国家新型城镇化规划（2014-2020）》）” ；发展特别是经济发展是解决一切问题的基础，而“城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎”；“三农”是全党工作的重中之重，而“城镇化是解决‘三农’问题的重要途径”；产业结构的高级化是增进国际竞争力的要害所在，而“城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手”；国家的稳定有赖于区域发展的相对均衡，“城镇化是推动区域协调发展的有力支撑”；在物质共同富裕的同时我们还要实现精神共同富有，而“城镇化是促进社会全面进步的必然要求”。

然而，在中国的语境下，与其讲城镇化的发展，还不如说是城镇化的改革。因为城乡二元结构体制，是新中国建国以后实行计划经济给我们留下的“遗产”之一，也是一个因人为阻断城市化伴随工业化进程的“怪胎”。随着改革开放的启动，尤其是农民进城打工潮的兴起，这一本应较快能够得以改变的被动局面，却囿于利益格局的固化和体制变革的滞后，不幸地成为了一个“半拉子工程”，甚至还出现了种种“见物不见人、兴城不兴业”的重大偏差。直到紧随党的十八大专题召开了中央城镇化工作会议，明确提出“走以人为核心的新型城镇化道路”，中国的城镇化才算是进入了一个比较健康可持续的发展轨道。

龙港难能可贵的是，作为地方冲破旧体制藩篱的城镇化案例，从一开始就是一个坚持以户籍、土地、社保、行政管理体制的综合配套改革，来促进农业转移人口市民化的伟大历史变迁。谁又能够想象，不过是几户人家的一个小渔村，仅仅历经42年的改革和发展，如今竟变身为一个拥有46万人口、184平方公里、年产出316.4亿元的县级市。这是一个多么令人震撼的发展奇迹，又是一场何等波澜壮阔的社会变革！

龙港做对了什么？如果接着要健康可持续地发展下去，我们还要坚持什么？

发展其实是有“路径依赖”的。一地良好的发展，既要善扬既有的传统优势之长，又要在此基础之上，审时度势、与时俱进，顺势培育潜在的新兴优势。这两方面优势的深度融合、良性互动，正是习总书记当年主政浙江时提出的“八（既有优势）八（新兴优势）战略”优势论之精华，亦为区域经济特色竞争发展战略之要旨。

回望当年龙港的平地崛起，什么才是它“做对了的”最大秘笈所在呢？我思来想去，最能说明问题和指引方向的，还是党的十九大报告所指出的“要素市场化配置”。

近代的双要素论，最初由400年前的英国古典经济学家威廉· 佩第提出，谓之“劳动是财富之父、土地是财富之母”。及至今日，党的十九届四次全会《决定》，已将之扩展为“劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素”的七（全）要素论。但其中最本源的，还是前三项。如果有心结合龙港的城镇化实践，我们可以比照悟到的是：

首先是“劳动”。在城市化语境下则聚焦在“人”上：如何突破户籍制度藩篱，让劳动的主体——劳动力，进而使包括赡养人口在内的社会人口能够做到自由流变①。（脚注：“自由流变”包含两层意思，一是流动的“流”，人口在城乡间的自由流动和迁徙；二是改变的“变”，身份和职业的转变：原来是农民，现在是二、三产业和新经济的就业者；原来是村民，现在是城市居民、市民……）

其次是“资本”。在城市化语境下则聚焦在“钱”上：如何突破资本匮乏困局，让建城的资金在单一的政府划拨之外，从市场、从社会上获取，进而使资本能够做到自由流动。

最后是“土地”。在城市化语境下则聚焦在“地”上：如何突破城乡分割迷思，让土地由农地基于城市化发展的正常需要能够便利地得以调整，进而使土地能够做到自由流转。

城市化从特定角度来看，其实就是一个诸多生产要素根据集中集聚集约发展的要求，重新优化配置并增殖财富的过程。期间很大一部分农民变成了市民、农业变成了工商业、农用地变成了城市用地，这既是一个“自然历史的过程（习近平语）”，也是一桩顺应人类社会发展规律守正创新的大好事。

今天回望这段来路，后人还是看到了当年上层建筑对于经济基础变动随流扬波、顺势而为的机敏和睿智，否则龙港也不会在风起云涌的大变革中脱颖而出。虽然前述强调了“人、钱、地”的三个“自由”，但这里所谓的自由，是法治范围内的自由、是权利和义务相对称的自由、是“使市场对资源配置起决定性的作用，政府更好发挥作用”体制下的自由，应是不言自明的常识。

“要素市场化配置”既是当年龙港崛起的不二法门、决胜之道，也是今天仍然能扛起“全国新型城镇化改革策源地”盛名的最大秘笈！

龙港曾因“农民城”而声名鹊起，但这一看似“体制外野蛮生长”最终得以成功，却是仰赖于体制对“要素市场化配置”作为的高度认可，并力求纳入“体制内健康成长”轨道的包容性发展。2019年9月25日，经国务院批准，撤销苍南县龙港镇，挂牌设立县级龙港市，成为全国镇改市的先驱。作为“全国新型城镇化综合改革试点城市”，龙港正在积极推进县级行政建制的“大部制、扁平化”改革，探索城镇化发展“低成本、高效率”的运行机制，意在为全国新型城镇化发展提供可推广、可复制的先行示范。

在这一新征程中，坚持“以人民为中心”的发展观，悉心听取来自民间和市场的发展诉求和治理呼声，力求在新一轮政府和市场协同的“市场化配置资源”上取得新的实质性进展，显然是再明智不过的理性选择。要素的高效合理配置，是发展尤其是赶超发展的永恒主题。到什么时候，我们的“人”能因其对继续教育、身份岗位的“自由流变”而人尽其才、才尽其用；“钱”能因其对投资方向、增值空间的“自由流动”而钱尽其用、用尽其效；“地”因其对用途调整、增减挂钩的“自由流转”而地尽其用，用尽其力；并因全要素的优化配置、最佳组合而“自由发展”，那我们的新型城镇化综合改革，也算是功德圆满、终成正果了。

回望42年的从总体小康到全面小康，改革开放到哪里，发展就会到哪里；前瞻未来30年的现代化新发展阶段，深化市场化改革和扩大制度型开放到哪里，高质量可持续的发展也就会到哪里。对于龙港借“镇改市” “鲤鱼跳龙门”之良机，再展雄风将龙港发展引入一个现代市场经济和治理现代化的全新境界，我们殷殷期待着……