2024年12月17日成稿

二、如果第三条有“坚持中国共产党的领导”表述，那必须提及“新发展理念”的指引。按理说，法规文件不必如《宪法》总纲一般，有大段法理阐释，但最有针对性的表述全文却不可没有。新发展理念是党的十八届五中全会通过的关于发展领域最权威的表述，习总书记最初提出并至今反复论及，在明年即将召开二十届五中全会的前夕制订的发展规划的法律文件不专门提及，似乎并不“合适”。如觉雷同，倒是草案文本中那些“十六个字”的原则（“以人为本、系统谋划、统筹兼顾、民主决策”，或有出处，我不知悉）是可以精简的。

三、发展规划纲要应在政府规划体系中，居于“统领”的地位。正式发布的“规划”，在中国的语境下，本都是政府的规划，这与牵头编制和具体起草的部门无关。政府规划原有三大体系，一为发展规划，二为城乡规划，三为土地规划。经中央和习总书记推动“多规合一”的规划体制改革，以及相应的机构改革（后两个规划“合一”为国土空间规划，由新设立的自然资源部牵头编制）到位后，如今政府规划体系已由三个精简为两个，这是一件好事，可大量减少“重复工作”和“扯皮低效”。

有鉴于发展规划侧重于谋划要“干什么”，国土空间规划则侧重于布局在“哪里干”。草案文本第六条中“国土空间规划应当发挥基础作用”的表述，读来似有不妥。如同当年发挥市场对于资源配置的“基础性作用”表述一样，人们会从如今表述的“决定性作用”去想问题。与其含混不清引发理解上的歧义，建议去除“基础性作用”的文字。

至于明确发展规划纲要的“统领性”作用，是因为发展规划纲要系唯一的事先经党中央专门召开全会提出规划编制工作《建议》、全程由县以上政府主持编制执行（发改部门仅从事具体的文字起草、统筹协调工作）、经人大、政协两会审议通过并接受权力机关监督的政府规划，是全部政府规划的“顶层设计（顶层规划）”。

四、发展规划纲要的制定，要有更为明晰的表述。一般来说，制定阶段主要分为四个步骤，每一步骤产生不同成果。一是由发改委牵头，组织调查研究，向同级政府和党委提交《规划思路》供参考；二是县以上各级党委（具体为政研室或办公厅）牵头，向党委全会提交《建议》（草案）并审议通过及向全社会发布；三是在县以上各级政府（具体为发改委或政府研究室）牵头，起草《纲要》文本，并广泛征求意见，形成《纲要》草案；四是政府纲要（草案）经两会审议通过及向全社会发布。现《条例》草案中第十五、十六条中表述的规划“包括内容”，建议适当从简，另由第十四条的制定“编制规范”中交代一句解决。第十八条内容按规划制定的周期应予提前。

五、条例中有关发展规划相关内容和程序的设定等，建议要根据“精兵简政”、提高效能的方向进行引导，鼓励进行一定的改革探索。比如发展规划纲要可以“战略”一些、综合一些、“柔性”一些，把更多细化实操和刚性约束的内容，通过专项、区域或国土空间规划去展现。但是，也建议针对过往发展规划纲要在空间布局方面的不足，应在机构改革后，体现必要的主体功能区规划方面（并非具体的空间规划）的内容，最好提交两会审议的成果，除了有文字的“总纲”以外，还要配套提供一张大空间尺度、大功能定位的“总图”，以做到发展规划纲要的图文并茂、主要发展任务和主体功能格局基本对应。虽然这不一定和现有国家的相关体制一致，但却比较切合实际，规划功能的“头绪和层次”也比较清晰。省级、设区市和县级的发展规划，是否有需要上下一般粗？我也觉得可以探索逐级进行适当归并和简化。总之，要力戒发展规划法治化进程中的过度行政化倾向。