【摘要】即将到来的以修法为标志、以农地可转让的使用权法定为核心的“第三次土改”，将不但让农民在从事农业生产过程中成为事实上的“地主”，还将在城市化迁徙和转化的过程中，继续成为名副其实的地主！

上篇在读完孙宪忠教授的“带地入城”论之后，先就所谓的可带之物——农地的权属变迁，进行了一番探讨，标题为“究竟谁是地主？”。由于篇幅所限，之一部分只回顾到以“大包干”为标识的“第二次土改”之前，今日得空，再接着往下续。

话说1979年召开的党的十一届四中全会，还在那里守着人民公社制度不改口，但事情很快就起了变化。1978年，安徽省凤阳县小岗村十八位农民，冒着坐牢杀头的风险，在土地承包责任书上按下了红手印，拉开了农村改革的大幕，也开始了“第二次土改”的新征程。

1982年1月，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件（《全国农村工作会议纪要》）”，文件明确指出，无论“包产到户、包干到户”或是“大包干”，“都是社会主义集体经济的生产责任制。”与此同时，文件还强调，“在建立和完善农业生产责任制的过程中，必须坚持土地的集体所有制”。在党中央的领导下，到1982年末，土地集体公有而经营家庭联产承包的农业生产责任制，基本上已在全国得到了普遍推行。

怎么看待这次农村实行的联产承包责任制？我以为这不仅仅是一次根本不触及土地所有制、只限于经营体制变动的改革，而是一次货真价实的“土地制度改革”，或谓“第二次土改”。

原本的土体“集体共有”何以变成了现在的“集体公有”？细细想来，大约是与《八二宪法》的有关表述相关。改革开放以后，根据当时的巨大变化，重新制宪又提上了议事日程。回溯到新中国建国，毛主席曾亲自领导制定了第一部《五四宪法》。文革之中至改革开放之前，国家又分别制定了《七五宪法》和《七八宪法》，但都不够成熟。《八二宪法》出台后，其间虽经四次修正，但至今还是我国的现行《宪法》。

《八二宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”这样一来，就把集体共有制和集体公有制完全划了等号。联系到土地，《宪法》接着在第十条中规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”如此一来，也意味着对土地的集体公有制做出了明确的规定。

 实行人民公社制度时，不但是包括土地在内的主要生产资料公有，连干活劳动都是集体进行的。《八二宪法》经1993年的修正，将“农村人民公社、农业生产合作社”的表述，改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制”，的确似乎仅限于生产经营方面的制度安排。殊不知，原有“铁板一块”的集体公有产权，已悄然发生了某种改变。经营收益权说到底，无非是最终产权的一种实现形式。即便是规定了期限，起码期限内还是意味着最终产权的所有者，将一定时间的产权，“让渡”给了使用者，也即农户和农民。

 这样做尽管不是最终产权全面而彻底的变更，但起码是一种局部和定期的变更。这样的变更，如此巨大地解放了农业的生产力，历史性地启动了人为打压了数十年的农村人口城市化进程，从根本上撼动了传统的计划经济体制，并顺利地进入到社会主义市场经济体制，这难道还不是一次土地制度的真正改革吗？从其重大现实和深远历史意义作出客观评估，难道还称不上是“第二次土改”吗？经过这次土改，农村土地的地主，变成了集体和“私人（家庭）”的共有。最终产权在宪法的神圣殿堂上，毫无疑问还是“集体公有”，但除此“虚置”的功能定位以外，一直和实际使用、经营、收益和处分（指承包权流转）相联系的“最实在的产权”，其实已经是个人（家庭）“私有化”了。

接着，我们可以读到孙先生的分析：根据我国《物权法》第五十八条，“单一的农民个人或者家庭首先都是普遍享有农村土地权利的主体。”具体地说，这种作为地主的地权，包括集体土地所有权的“成员权”、本集体耕地的承包经营权、宅基地使用权、乡镇建设用地使用权以及地役权等。

要害的问题，并不在于这些权利就自身观照来看是否明确，而在于这些权利在现实经济生活中，与其它方面联系起来看，是一个什么样的真实效用和最后结果。由于城乡实行二元分割的社会福利制度，农地对于农民来说还有无可替代的社会保障功能。又由于《土地管理法》规定任何建设用地只能申请单一排他的国有土地，因此农地转用建设必须由国家统一征收（农村集体土地“国有化变性”），而再无可能成为土地使用权转让的出让一方。

这种现实中的制度安排，表面上似乎保留了“第二次土改”的积极成果，但考虑到大多数的农民，终究要参与城市化而离开传统意义上的农村，那对于所谓“地主”权利的实际侵害和剥夺，就显而易见了。当您世世代代当农民时，你的地主权益是得到保护的。但当您如果打算经过一段城市打工以后希望去城里定居时，那就对不起了，你的权益就没法变现了，也没法再通过交易增值了。这说明，“第二次土改”的地主权利仍是一个“半拉子的货色”，我们还是要继续往前走。而这，就是即将到来的以修法为标志、以农地可转让的使用权法定为核心的“第三次土改”。这次土改，将不但让农民在从事农业生产过程中成为事实上的“地主”，还将在城市化迁徙和转化的过程中，继续成为名副其实的地主！

（成稿于2015年6月7日，曾刊发《中国城市化》2015年第7期）

背景文章：中国农民“带地入城”的理论思考和实践调查（孙宪忠）