【摘要】以生态优先的主体功能区规划为统领，理顺政府各类空间规划的关系。

2月23日下午，习近平总书记主持召开了中央全深改领导小组第21次会议，其中安排听取了我省开化县关于“多规合一”试点情况的汇报。据浙江在线报道，习大大不仅对改革试点予以“点赞”，而且还充满深情地说了一句话：“开化是个好地方，我还是要回去看看的！”

总书记想回来看什么？我想无非是怡然生活在绿水青山中的当地百姓。浙江曾是他工作过、生活过的地方，作为当年的省委书记，他走遍了浙江的山山水水，也曾两次亲赴开化调研指导工作。他对浙江的人民怀有深厚的情谊。

一个是绿水青山，一个是生活富裕，总书记希望再看到的美好愿景，简言之就是一个生态、生产和生活和谐发展的“两美”浙江。这些年来，中国的经济是快速发展了，但环境保护得并不太好。在积累了多年之后，现在已经明显暴露出发展不可持续的毛病。此事关系到国家和民族的前途和命运，这可如何是好？千头万绪抓根本，再烦再难的事也还是要理清头绪，从根上抓起。这个“根”，就是政府作为管治依据的各种规划。

不是吗？我们的政府为了管好“干什么”的事，搞了一个发展规划体系，包括总体、区域规划和各类专项规划。同时，为了管好“在哪里干”的事，又搞了两个空间规划体系。一是土地利用规划，包括总体、农用地转用规划等；一是城乡建设规划，包括城镇体系、城市总体（总规）、分区、控制性（控规）、修建性（详规）、概念规划，还有城镇以外的乡、村庄、居民点规划，等等。

不能说这些规划编制得不科学、执行得不得力。平心而论，之所以最后出现生态环境破坏严重、发展不可持续的不良后果，其中还有一个体制性的原因，那就是政府的发展规划，还缺乏生态文明理念强有力的指引；而这种偏重开发建设的发展规划，又经常是和统筹空间开发活动的空间规划相脱节的。保护发展什么和在哪儿发展，成了同床异梦、貌合神离的“两张皮”。为了解决规划领域的种种问题，在提出和践行科学发展观这样一个大背景下，政府规划体系中“横空出世”了一个新的规划品种——主体功能区规划。随后在2013年中央新型城镇化工作会议上，习总书记明确提出要推动“多规合一”，“形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。我省的开化县、嘉兴市和德清县，列入了国家28个相应试点市县的名单。

到目前为止，开化从众多的试点市县中脱颖而出，成为了规划改革“走在前列”的典范。打开作为“多规合一”成果的《开化县发展总体规划》，在明确总体发展思路和目标之后的第一章，就是“以国土空间评价为基础，促进空间结构优化”。该章首先根据“多规合一”空间分区的要求，对开化全域的国土空间进行了综合评价，提炼出“山地丘陵地貌典型”、“地理灾害可控”、“生态资源丰富”、“可利用土地资源有限”和”开发需求分级显著“等五大结论。在此基础之上，结合该县中长期发展趋势研判和县域经济社会发展战略导向，以乡镇为基本单元，结合一定的自然边界，将开化全域划分为城镇发展、农业生产、生态保护三大类空间，形成统领县域发展的布局总图。

譬如，主要承担生态服务和生态系统维护功能的“生态保护空间”，大体位于县域西部及西北片区域，总面积1134平方公里，约占县域国土的半壁江山（50.81%，在总图上以紫色表达），具体由自然生态红线区和生态缓冲区两大环境功能区域组成。又譬如，主要承担农业生产和农村生活功能的“农业生产空间”，大体位于县域东部、中部和南部区域，总面积918平方公里，约占县域国土的四成（41.1%，以绿色表达），包括基本农田和一般农用地，以及全县大部分村庄。再譬如，主要承担二、三产业发展和相应人口集聚功能的“城镇发展空间”，以开化中心城区为核心，包括中心镇建成区、乡镇核心区、重要产业开发区和园区，以及部分市容景观用地和城市发展备用地等，总面积180平方公里，约占县域国土的不足一成（8.07%，以橙色表达）。

然后，再着眼于规划期末的总体空间布局，按照“生态优先、全域美化、资源整合、城乡统筹”的原则，推进各功能区的布局调整。一是生态保护空间应落实保护边界、维护高强度保护格局，建立保护体系。二是农业生产空间应落实保护边界，确立基本农田管制要求，维护田园生态格局，提高生产效率。三是城镇发展空间应积极整合空间资源、搭建发展格局，提高城市承载力。在此三大功能分区格局下，再将各乡镇按主体功能分为三类，一是城镇发展主导型的，是今后开化县城市化发展的主平台；二是农业生产主导型的，是今后开化县生态农林业发展的主阵地；三是生态保护主导型的，是今后开化县生态环境保护的主屏障。

从上述情况来看，我们可以很自然地观察到一个规划延展的逻辑关系：以生态优先的主体功能区规划为统领，理顺政府各类空间规划的关系。主体功能区规划作为空间规划体系中的“战略性、基础性和约束性规划（见国务院国发〔2010〕46号文）”，它的编制，必须依靠国土、城乡和环保（亦有重要的空间性内容）规划的前期成果，这是“源于三大规划”；但在其编制过程中，又必须和发展规划紧密衔接，将发展规划谋划的“做何事”和空间规划的“哪里做”合二为一，叠加在一张统一的空间地图上，这是“高于三大规划”。而这个逻辑关系，恰恰是党的十八届五中全会通过的“十三五”规划《建议》所昭示的：“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划”，“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。

将主体功能区规划的相关内容，放在《建议》中五大发展理念的“绿色发展”中来展开，说明了党中央在空间规划问题上对“生态优先”方针的强调；将“多规合一”的任务，和“空间性规划”及主体功能区规划一道论述，更说明了党中央确立了主体功能区规划对于各类空间性规划的统领作用。而开化“多规合一”的改革试点，之所以能得到总书记的点赞，其深层次原因，恐怕正在于同五中全会相关精神的高度契合吧！

（2016年2月27日成稿，发表于2016年2月29日《浙江新闻》APP）