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[原创]破题自“一本总规”开始

【摘要】开化的规划体制改革,发端于“一本总规、一张总图、一套体系”的“三个一”总体构想。


日前曾以开化“多规合一”试点中的“三个一”之总体构想,谈过自己对探索市县规划体制改革的一点想法。不料成稿次日,就读到了中央全深改领导小组第13次会议的新闻报道,其中特别引起我关注的是两条。一是总书记强调“试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子,直接关系改革成效”。二是“会议同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域‘多规合一’改革试点。”

回想我到开化和试点一线的同志们所做的交流,深感中央的改革决心坚定和思路明晰。原先心想现有体制短期内不可撼动,规划改革限于市县的市不但指向县级市,还包括了设区市(如浙江的嘉兴)已属不易,短期内就别想更高层级的作为,不料今日试点,居然还扩大到了省级(海南虽属陆域小省,却是海洋大省)。且在试点地方普遍困惑纠结于“上面不动下面动,越动越被动”;“条条不改块块改,越改越难改”之时,总书记的一番对试点工作的振聋发聩、撑腰打气,无疑是为改革注入了更为强大的精神力量。

开化的规划体制改革,发端于“一本总规、一张总图、一套体系”的“三个一”总体构想。但作为突破口,还是选在了第一个“一”,也即“一本总规”上。这是因为,“一张总图”虽说可以另外成篇造册,但毕竟只是“总规”的形象描摹和生动展示,甚至在一定意义上,原本就是“总规”的配套“图件”。“总规”是神,“总图”是形。全套规划成果固然是要“神形兼备”,但“神”总是灵魂和头脑,而“形”则是躯干和四肢。两者的关系,并非简单的并列,更不可头脚倒立、主从颠覆。

循此理解,开化规划试点首先从编制好“一本总规”开始。但是具体承接这一开创性任务的浙江省发展规划研究院,更有一个传统的业务指导思想在那里起作用。也即他们经常挂在嘴上的两句话:“以(课题、战略)研究带规划、以规划带项目(咨询、评估)”。他们不急于上手就编制,而是首先做了一个《开化县发展总体规划(简称“发展总规”,下同)框架思路》的研究,理清和厘定一下这一创新规划的功能定位、性质特点、基本思路和基础数据(图件)。待这一切成竹在胸、烂熟于心之际,规划成果本身不过就是倚马可待、下笔千言的事情了。

当然,这个“发展总规”也不是空穴来风、无中生有的东西。说得透底一些,其实就是传统发展规划与时俱进的创新而已。过往的发展规划地位很高、作用很大,是写进宪法、各级党委全会提出《建议(实为总体决策)》、同级政府编制、人大政协“两会”审议通过的发展“总体规划(国务院〔2005〕 33 号文)”,是 “国家加强和改善宏观调控的重要手段,也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。”但在我来看,历来的发展规划编制及其成果,也有几个很突出的问题。

一是期限上,发展规划短而城乡、土地、环保等规划长,前者难以指导后者。二是在内容上,发展规划偏重于目标和任务,对国土空间开发的约束性偏弱。三是在地位上,发展规划缺乏专门的法律支撑。四是在审批上,发展规划审批层级低,其它空间规划审批层级高,存在着一定的错位。总体而言,前两者更多是技术性的,后两者则是体制性的。

开化规改试点从技术上的“问题导向”出发,一是明确“发展总规”虽然规划期限目前还是五年,但主要目标任务和空间布局,都展望到2030年也即15年。事实上,以长规划期限“标榜”的城乡、土地规划,执行过程中也是大体五年修编一次。待今年五中全会过后,发展规划是否会借鉴那种“长编短修”的模式办理,也未可知。

二是依托空间规划的既有成果,强化“发展总规”的空间布局定位和优化导向。站在前人的宽阔肩膀之上,结合对开化县域国土空间资源综合评价最新成果、中长期发展趋势战略分析、开展城镇发展、农业生产和生态保护“三类空间”的整合划分,提出“源于过往但又高于过往”的战略性、基础性、综合性、统领性的空间总体安排,是本次“发展总规”研究的一大要义。于是,我们读到了20张附图的清单:从资源环境承载能力评价图、县域“两规(在此指城乡和土地)建设用地差异图,到空间结构示意图、“三类空间”总图;从县域城镇发展格局图、生态红线图,到县域产业布局示意图、综合交通示意图。如此等等,不一而足。

至于涉及体制的后两条,别的地方困惑纠结倒也罢了,类似开化这样的试点地方实在大可不必。所谓试点,就是让你对既有做法有所改革、有所突破。如若一切是“外甥打灯笼——照舅(旧)”,又何必授予您试点的“尚方宝剑”呢?当然,改革也不是折腾,更不是胡闹,您要得讲得出“观照”和“探索”的道理来——就像总书记说的,“要牢固树立改革全局观,顶层设计要立足全局,基层探索要观照全局,大胆探索,积极作为,发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。

 (成稿于2015年6月6日,刊发于《浙江经济》2015年第12期(6月下))

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