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[原创]“中国需要新一波的土地改革运动”

【摘要】我经常唠叨的套话就是,“化人(农民市民化)必先化地(土地不转化,农民工转化便无从谈起),化地必先化制(改革农地制度)”。换一种句法,也可以表述为“不化制无以化地,不化地无以化人”。反正是正过来、倒过去说,都是郑文中这一精准到位的论断:“城乡统筹和整合就是要把城市改革和农村改革一同考虑;而统筹城乡改革的关键就是土地问题。中国需要新一波的土地改革运动。”


郑永年先生对中国的发展和改革著述甚丰。给人的感觉,比国内的人士还要“国内”。过去读过他的一些关于政治和社会体制改革的文章,深以为然。这次一看是讲关于农村土地制度改革的,自然有了兴致。待认真阅读后,才知道真是对国内情况洞若观火,所提出的论断也堪称精准到位。

对于农地改革的必要性,郑先生不但从农业、从农民、从农民工转化,甚至从城市市民的中产化,多个角度全方位地,都进行了透彻的分析。最后一个角度,或许由于笔者的孤陋寡闻,还未曾听说过。但细想一下,还的确有其道理。现在看来,中国经济30年的高速增长,一没有同步消化农民工;二没有顺势造就城市中产,是两个最大的“得不偿失”。延宕至今的结果,是社会矛盾的加速累积、暗流涌动。农业的低效和不可持续,农村的破败和凋敝、农民工的身份尴尬和家庭分离,包括城市市民的“房奴”和蜗居,其实都与农地改革的路向不明、举棋不定和严重滞后有关。

郑文指出:“无论是历史还是当代经验,不难发现,农村农民问题的核心是土地问题,农民工问题的核心是土地问题,城市居民的生存空间(住房)的核心是土地问题,连各级政府的生存问题也是土地问题。概括地说,土地已经成为众多问题中的‘纲’。如果从土地问题入手,中国必须同时进行三场(分别涉及农民、农民工和城市居民三大群体)与土地有关的改革运动。”

对于农地改革的实施路径,郑先生概括的要点就是两句话:“一要保护农民土地权益,二要容许土地的‘流转’”。而要做到这一点,就要以农地最终产权的国有化和使用权的私有化,来取代现有农地最终产权的集体化和使用权不明晰的(没有法律认可)、不完整的(仅限耕地承包权)的“私有化”。在他看来,只要国有化不是剥夺而是赎买(“政府必须一次性地向农民补偿土地国有化,在此基础上再进行土地使用权的私有化(家庭化)。一旦使用权私有化,那么土地流转交易就不再成为问题。”)

我一直是主张农地最终所有权和使用权相分离的。但为了绕开敏感的意识形态纷争,对集体的最终所有权,我总是建议权且加以虚置式保留,待得集体经济(含土地资产)股份化改革到位后再行处理。这和郑文将农地先行国有化,并将其视为使用权私有化的前提和基础的主张,显然不同。郑文的建议果然彻底,也是一步到位的痛快,但这些有涉修宪的动作能否顺利到位,实在是要划上一个大大的问号。倒是城市国有土地的使用权私有化(如私人住宅、私营企业厂房等)已有成例在先,无非下个决心农村集体土地也紧随其后,“先有车、后有辙”地比照着干,大约还是比较好顺利通过的。

对于农地改革的地位和作用,没有想到郑先生强调得如此突出、如此宏大。多年以来,我一直在宣扬改革的突破口策略。我以为,虽说改革的谋划需要综合考量、顶层设计,但拿来付诸实施,总还得讲个先来后到,顺势而为。譬如上一轮的改革,若想农村、城市,经济基础、上层建筑四面出击、全面开花,则势必难以形成“一石激起千层浪”的扩散效应。

理想很丰满、现实很骨感。我们这一轮改革恐怕照样也得选个突破口,我的建议则是“第三轮土改(建国之初为第一轮,实现“耕者有其田”;上世纪八十年代初为第二轮,在坚持土地集体所有不变前提下,将耕地经营权交由农户。下面将要进行的第三轮,在坚持土地最终产权集体所有不变前提下,做实全部农地的使用权并私有化和有偿流转)。因为这样,足可以一石三鸟地收到稳增长、深改革和收人心的多重效益。现在读到郑文对此的首肯,大觉意外,也颇感欣慰——“一旦在思想意识形态上接受土地使用权的私有化(家庭化),就可以造成一种整合性的综合改革政策。如果能够形成整合的改革政策,必将带来一场大改革。这场大改革可以为中国经济社会的可持续发展提供长期的动力,把国家的工业和城市文明提升到一个新的高度。与此同时,这场改革也会彻底改观中国的传统农业文明。”

我自1995年撰文鼓吹城市化以来,前期还是较多宣扬城市化的必要性和紧迫性,而到后期,就更多地将目光聚焦在实质性地推进城市化的农地改革“瓶颈”上了。我经常唠叨的套话就是,“化人(农民市民化)必先化地(土地不转化,农民工转化便无从谈起),化地必先化制(改革农地制度)”。换一种句法,也可以表述为“不化制无以化地,不化地无以化人”。反正是正过来、倒过去说,都是郑文中这一精准到位的论断:“城乡统筹和整合就是要把城市改革和农村改革一同考虑;而统筹城乡改革的关键就是土地问题。中国需要新一波的土地改革运动。”

(本文成稿于2016年3月24日,刊发于《中国城市化》2016年第3期)

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