新观察系列#总1239 

“新年伊始，参加某地一期学术沙龙。在听取王冠玺（台湾）教授的主旨演讲以后，我参与了相关研讨。下为我的即席发言实录……”

 2025年1月4日成稿

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听了王老师的讲座，深受启发。从法律的角度看待和解读土地问题，可以让我们原本模糊的观念更加清晰。具体想到三点：

一是任何法律都要上溯至法理的层面来把握。法律的表面是法条，但背后是法理。就像纷繁复杂的制度规定背后，一定会有制度文明的引领和支撑。我们要从面子看到里子，把握其中认知层面和文明尺度的精髓。如果在涉及价值观和意识形态的问题上取向不同，所订立出来条文就会完全不同。最新诺贝尔经济学获奖者的中心观点是：与科技相比，制度才是“第一生产力”。但我更愿意深究一步：与制度相比，涵盖价值观和意识形态的广义人文，才是最根本、最渊薮的“第一生产力”（详见《刘亭随笔》：“人文是第一生产力？”）。

一家之言，不一定合适，所以我将此结论作为设问提出，对文论加以标题。如果不重视解决好最具根本性意义的法理问题，法律就会滑入政策化、工具化的陷阱。譬如强调科技就会重蹈计划经济的“举国体制”，强调土地又会演变为一动不动的“守土有责”。

二是目前我国大陆范围内城乡土地面临的“一国两制”问题，虽已有“解决之道（法条）”，但至今未能兑现，也无人履责。根据我国当时宪法规定，土地（未作城乡土地的限定）可以依据相关法律规定进行合法转让。后来为适应城市住房制度改革和房地产业发展，又出台了国有土地使用权转让条例，即城市土地可依法进行有限期有偿转让。籍此法律操作，我们不但拉动了占到全社会投资1/4多甚至近1/3的房地产业，扩大了一倍左右的财政收入，大幅度改善了城市的基础设施，还基本实现了“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的民生福祉，最终有效地应对了上世纪末的亚洲金融危机。

然而，对城市土地“开了活口”，结果农村土地的事儿，再也无人过问，甚至被“关死了大门”。期间既未被质询“违宪”，又未因怠政而被追责。这也就造成了中国城乡土地结构新的二元分割和对立。新型城市化要以人为本、以人为核心，切实推进城乡融合。但其中最基本的、最要害的土地要素，却不能进入法定市场合规流转、平等交易，那就势必阻滞“人的城市化”真实进程，使之不幸成为了一个“半拉子工程”。  

最宏观地看，我国的国土空间无非城乡两大块，土地无非国有、集体两个所有制主体，而农村土地又无非用于农业生产的耕地和用于房屋设施的建设用地两部分。农村土地“三权分置”以后，耕地的权利被分为集体的所有权、农户的承包权，以及耕作者的使用权等“三权”；而除去用于集体使用的、生产或公益性建设用地以外，农村建设用地的主体或绝大部分，就是农户的居住宅基地，又被进一步细分为集体的所有权、农户的资格权，以及经营者的使用权等“三权”。既然农户耕地的承包权，可以按照适度规模经营的要求合法流转；那相应的农户居住宅基地的资格权，就为什么不能同样流转呢？城乡建设用地应当平权，农地的承包权和资格权的流转也应当平权。至于耕地只能用作农业生产，而不能用于建设或工业，那是土地用途管制的另外一个问题，在此不能混为一谈。

需要抓紧制定法律，明确农村土地的使用权，特别是宅基地的使用权或谓资格权，可以依法转让。在制定和执行相应条例后，让农村的建设用地可以像城市一样，得到合理合法的流转和开发，极大地减少土地的闲置和浪费（现在农村宅基地利用的低效是惊人的）。同时也为经济的发展和人口的迁徙，创造必要的条件。当然，作为户籍管理过渡期的农户，一户只能拥有一处宅基地，这也是不言自明的。

三是赞成推动渐进式改革，但不能不改革。目前，在关于农地改革的目标函数、约束条件都无法改变的前提下，实际上只能进行渐进式的改革。但即便如此，也必须牢记改革的初心和最终要实现的目标。大踏步不行，但依照城市土地使用权转让的“大葫芦”画个“小瓢”，让铁板一块、纹丝不动的农村建设用地“动起来”，总还是可以的。所谓的在本村范围内的宅基地流转，虽然没有法律的障碍，但从常识看待，却无任何价值发现、流通增值的实际意义。小碎步可以多走几步，原来一步就要到位，考虑到社会冲击过大、承受能力不足，现在可以换作两步，甚至是三步。

渐进式改革也要试点先行，逐步推开。以浙江省农村发展的水平和市场化改革的进展，浙江完全可以成为全国首个进行宅基地使用权（资格权）全省范围内流转改革的试点省。之前我省曾在义乌、德清等地有过试点。但十多年过去了，因为事涉法律界限的不明晰，始终停留在“盆景”，而不能成为“森林”。

譬如义乌的1：5置换改革本来就很好。你把城市周边的农村宅基地“落地面积”的1，置换给城市政府进行公共建设，然后城市吸纳你为市民，换给你“建筑面积”的5。并且按一定比例，一部分用于生活，一部分用于产业。之后这些面积的70年“使用权人”，也就可以和城市居民一样，自主决定所拥有的“房产”，可以进入统一的房地产交易市场了。经过这样一种物质利益的等价置换，农民变成了市民，乡村变成了城市，以人为本的新型城市化得以顺利推进。但试点要再往外推开，就无人或无权负责和担当了。

记得当时李强省长曾提出两句话：第一句是：“让愿意进城的农民进城，让愿意下乡的市民下乡”。但实现理想境界的路子怎么走呢？第二句话是“三权(集体经济股权、土地承包权、宅基地使用权）到人，权随人走”。这第二句话还写入了当时省里的诸多文件。这也就是说，不能虚化土地资产的权利，既不能虚化到“集体所有”，也不要虚化到“家庭”，而是都量化落实到个人头上。当你离开农村和农业时，你就可以进入到规范的市场里去“变现”，将这部分利益给带走。如果是一步到位量化到个人难了些，那也可以退而求其次，量化落实到农户家庭，这也正好鼓励一家“成建制”地进城，避免很多婚姻家庭等社会问题。