【摘要】说到底，政府项目投资是地方政府债务的主要成因。没有这么强势的政府，没有如此众多的项目，没有“不借白不借”的机制，地方政府的债务何以至此！

（接上篇）

二、病根在哪里？

如果我们追溯一下地方政府债务急剧膨胀的时间线，可以发现2007年末，全国地方政府债务总量还不足5万亿元。然而至2013年中，就飙升至18万亿元。而这个时间点，正是我国为抵御全球金融危机、出台大规模经济刺激措施之后。

2008年9月，国际金融危机全面爆发后，中国经济增速快速回落，出口出现负增长，2000多万农民工返乡，宏观经济面临硬着陆的风险。为了应对这种危局，本着“出拳要快、出手要狠”的精神，中国政府于2008年11月推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施（一是加快建设保障性安居工程；二是加快农村基础设施建设；三是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设；四是加快医疗卫生、文化教育事业发展；五是加强生态环境建设；六是加快自主创新和结构调整；七是加快地震灾区灾后重建各项工作；八是提高城乡居民收入；九是在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担1200亿元；十是加大金融对经济增长的支持力度）。初步匡算，实施这十大措施，到2010年底约需在往年正常投资的规模以外，再追加扩张投资4万亿元，以对冲危机引发的经济下行压力。此后，“四万亿”成了一些媒体和专家诟病当时宏观调控“过度反应”的代名词。

“马后炮”没有多大意思，像许小年那样的“事前诸葛亮”或许还有点说“风凉话”的资格。记得当年中央推出“四万亿”肇始，甚至有专家质疑药量还下得不够大的。我早就说过，“四万亿”本不算多，但是到了金字塔形权力架构的特色中国，“上有所好，下必甚之”。地方政府早就积蓄了满满的投资冲动，如今中央一声令下，岂有不“就高骑驴、乘势而上”之理，又哪能不酿成“溃坝决堤、赤地千里”之势？

很多市县的财政收入仅够用于保工资、保运转、保起码的民生，政府投资只能依赖于土地出让金。危机来袭后，这一块也大幅锐减了。预算法规定地方政府不得发债，这就逼得官员们掉头翻身去找银行贷款、BT融资或发行企业债券，好在当时的金融监管当局眼开眼闭，不但不加追究，反而开闸放水，两会上信誓旦旦的5万亿元新增贷款规模，到年底一下子几乎翻了一番。有专家推算，2009年的贷款有40%流向了地方政府的融资平台，“城投债、地方债、信托、银行理财，转来转去钱其实还是给了地方政府”。

说到底，政府项目投资是地方政府债务的主要成因。没有这么强势的政府，没有如此众多的项目，没有“不借白不借”的机制，地方政府的债务何以至此！而最近地方政府的日子难过，还在于风暴潮“三碰头”：一是实体经济不景气导致税收下滑。二是房地产的不景气导致土地出让金减少。（土地出让金作为政府性基金收入，虽不纳入公共财政收入统计，但实质上已占地方财政总收入的三成以上，很多地区已超过税收收入。2013年全国土地出让金因基数原因及房企的乐观判断而实现了大爆发，300个城市土地出让金总额同比增加了50%，当然其中也有水分，很多商业项目还需要返还。但这似乎是最后一场“盛宴”， 2014年开年以来房地产市场持续不景气，多地土地市场已进入冰点，未来“土地财政”堪忧）。三是政府项目和民生支出负担越来越重。（由于前些年依赖政府投资驱动，在建项目摊子过大、周期较长，需要政府配套资金持续大量的投入。且随着基层政府事权责任越来越大，但财权的相应下放还没有跟上，也加大了地方的财政压力）。

“前事不忘，后事之师”，中国人总不能“吃一百颗豆不嫌腥”。今年一季度经济数据出台，GDP增速为7%，比去年同期回落0.4个百分点。和2008年二季度14.9%的增速相比，早已跌去了一半多。另外，一季度固定资产投资同比增长13.5%，为新世纪以来的最低增速，更成了GDP增速放缓的主要原因。在经济下行压力增大的趋势下，在央行加快降息降准节奏的同时，政府主导的投资拉动这一“法宝”依然又会被祭出。据不完全统计，目前已公布的各地政府安排的投资计划总规模已达20万亿元。前账未了，后债又生，地方政府如何才能扩大有效投资、稳定经济增长，且不给已然高企的地方政府债务雪上加霜呢？（未完待续）

（本文系作者2015年4月25日在“第22届全球金融年会”的发言。）