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[原创]“三规合一”:理顺主要规划及主要空间规划的关系

【摘要】“多规合一”牵涉的规划品种甚多,理顺颇费口舌。不妨先从总书记提及的政府规划体系最主要的“三规(经济社会发展、城乡、土地利用)合一”说起。其中的“合”怎么理解?“一”怎么把握?这个“一”和“一本规划”、“一张蓝图”之间,又是怎么回事?

习总书记在2013年底与中央经济工作会议套开的新型城镇化工作会议上指出:“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’,形成一个县市一本规划、一张蓝图,持之以恒加以落实”。一年后又是在中央经济工作会议上,总书记再次提及:“要加快规划体制改革,健全空间规划体系,积极推进市县‘多规合一’”。

市县(注意:不包括省及国家的行政层级)“多规合一”牵涉的规划品种甚多,理顺颇费口舌。不妨先从总书记提及的政府规划体系最主要的“三规(经济社会发展、城乡、土地利用)合一”说起。其中的“合”怎么理解?“一”怎么把握?这个“一”和“一本规划”、“一张蓝图”之间,又是怎么回事?

首先,这个“一”是指“一本规划”。这本规划,就是一个市县一本“经济社会发展总体规划”。具体的,就是指一本由市县党委全会(规划制定工作的)《建议》指导的、同级政府主持编制的,最后经由市县“两会(人大、政协)”审议通过的“(五年)发展规划纲要”。这本规划,是一部真正将一个市县在一定时期内“要干的事(发展规划)”,和“在哪里干这些事(空间规划)”有机整合的总体规划。它源于经济社会等发展规划和城乡土地等空间规划,但又高于过往的三个规划。它不像原先发展规划那样,只是专注于“要干的事”而不论“在哪里干这些事”,又不像原先空间规划那样,只是专注于“在哪里可以干事”,但往往又与“要干的事”脱节。除了这本“合一”的总体规划,市县级就没有其他总体规划了。当然,这并不意味着其他的规划都会被“取消”或者“消失”,但那只能是下一个层次、下一等效力的规划,只能是作为总体规划的细化和具体化的展开。因此,“一本规划”确定是指一个市县一本“总规”,而不是指一个市县无论发展还是空间,无论综合还是专项,只能有这一本规划。那在经济社会发展及空间开发保护事务极其纷繁的当下,既不现实,也无可能。

其次,这个“一”还是指“一张蓝图”。发展规划纲要本来也就被形容为未来发展的远景和“蓝图”,这在很多党和国家的文献中我们都能见到。但在这里,我更愿意将其理解为一张涵盖了主体功能区规划、城乡规划和土地利用这三本空间规划,囊括了一个市县主要空间布局、定位及开发格局的“总图”。要按照主体功能区战略的要求,在国土空间分析评价的基础上,以行政边界和自然边界相结合,将市县全域分为城镇、农业、生态三类空间,通过三类空间大尺度的合理布局及优化整合,形成统领发展全局的规划蓝图、布局总图。这张总图,是和总规中关于空间布局和结构优化的文字阐述相统一的。这张总图,可以就是总规附属的图件,就是对总规相应文字的形象展示。

再次,所谓“合一”,可以是指发展规划和空间规划两大规划系列的“相互融合”,更应当是指在此基础之上,市县这同一层级、同一全域、同一空间尺度的规划文字和图件“合而为一”,合为“一本总体规划(总规)”、“一张规划总图(总图)”。当然,也可以顺理成章的,将其同步理解为虽为同一层级但在不同领域、或更小空间尺度的规划文字和图件,并非硬要简单地、机械地、绝对地“合而为一”,而是在“总规总图”的统领下,各自做好自身所专长的细化和具体化的工作。

如此这般,我们的政府规划体系,将不但可以大大减少各类规划和空间布局不必要的“高水平重复建设”,还可以加强党对经济社会发展全局和长远的领导,有效改变过往规划工作中将时序与空间、发展与布局相互割裂的状况,提升政府规划的权威和效率,摆脱多年来形成的“一人一把号,各吹各的调”、基层和群众无所适从的乱象。

作为渐进式改革的探索,这次结合“十三五”规划的编制,国家有关部门已经选择了部分市县(暂未涉及省级和国家)作为规划体制改革及“多规合一”的试点。国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委已以发改规划【2014】1971号文,印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,我省嘉兴市、开化县和德清县位列其中。国家发改委还进一步以发改规划【2014】2477号文,印发了《关于“十三五”经济社会发展规划改革创新的指导意见》,对相关工作提出了明确的要求。在今年全省的“两会”上,李强省长曾提及:“大力实施主体功能区战略,研究编制省域总体规划,推动先进制造业向产业集聚区和开发区集中、现代服务业向中心城市集中,加强生态功能区保护,促进全省人口和生产力优化布局。”这其中,已强烈地透露出“三规合一”的理念。究其实,在一开始部署这项工作时他就明确:“编制省域国土空间总体规划,就是要把全省国土空间作为‘一盘棋’统筹考虑。”它是“空间规划‘多规合一’的‘龙首’”,其“编制与‘十三五’规划编制工作同步”。

成文于2015年1月29日,发表于《浙江日报》2015年3月9日第10版。

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