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[原创]推进“多规合一”试点的开化经验——兼谈环保规划的“合一”思路(上篇)

【摘要】当前各类规划矛盾冲突的症结,在于缺乏一个“顶层规划”的统筹引领,解决问题的关键,是要把各领域的“总纲领、总格局、总管控”,有机地统一在“一本总规”和“一张总图”上,形成地区发展的“规划龙头”。然后,在此基础上和前提下,进一步建立一个定位准确、分工明晰的规划体系和权威高效、有序运作的规划协调机制,对各类规划进行统筹细分和衔接协调,从而确保实现“多规合一”。

“多规合一”是习总书记点的题目,指的路向。开展规划体制改革试点,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”,形成“一个市县(后泛指一级行政区划——笔者加注)一本规划、一张蓝图”,是中央全面深化改革工作总体部署中的一项重要任务。2013年底习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确提出这一总要求,2014年中央经济工作会议又强调“要加快规划体制改革,健全空间规划体系,积极推进市县‘多规合一’”。根据中央部署,全国各地相继开展了省、市、县多个层面的“多规合一”改革试点和工作探索。省级层面,已有湖北、浙江、贵州、广西等省份相继与国家发展改革委、国家测绘地理信息局签署《省级空间性规划“多规合一”试点合作协议》。市县层面,则有广西贺州、浙江开化等地的“多规合一”试点工作走在全国前列。总体来看,各地的试点工作虽然干得“热火朝天”,但真正取得较大突破的并不多,似有“雷声大、雨点小”之感。

比较来看,浙江开化的“多规合一”试点工作进展不小。既获得了习总书记对前期试点方案“经验可行,值得肯定”的点赞,又经过努力编制,形成了一本《开化县空间规划(2016-2030年)》的成果。笔者重点结合开化“多规合一”工作的实践,对市县层面如何推进“多规合一”的路径、方法和保障作些探讨,并对环保规划如何融入“多规合一”体系,谈谈不成熟的个人想法,以供各方参考和求教于大家。

一、“多规合一”面对的三个“症结”

我国规划种类繁多、功能复杂、管理多头,推进“多规合一”千头万绪,只有准确把握住现状规划体系存在的“症结”所在,才能“对症下药、药到病除”。我国规划体系总体上可分为发展规划和空间规划两大体系。发展规划体系主要包括总体规划(国民经济和社会发展五年规划纲要)、专项规划、区域规划和主体功能区规划等。空间规划体系主要包括城乡规划、土地规划、环境功能区划等系列。发展规划重在明确未来发展的目标、任务和举措,简单地说就是解决“干什么”的问题。而空间规划则是将上述要做的事情,落实在一个个特定的地理空间上,简单地说就是解决“在哪儿干”的问题。“干什么”要受到“在哪儿干”的制约,“在那儿干”则要承接“干什么”的引领。

综合起来看,目前规划体系主要存在以下三方面问题:

一是规划体系庞杂,缺乏总体统筹,尤其是缺乏能够通盘考虑的系统性“顶层规划”。两大规划体系内部“徒子徒孙”不计其数,一个地方仍在有效期内的规划有几十项甚至近百项也不足为奇。这些规划往往相互“争位”,缺少一个能起到总体协调和管控的顶层规划。国民经济和社会发展规划主要解决“干什么”的问题,但规划期限短、空间约束力不强;城乡规划、土地规划、环境功能区划主要解决“在哪里干”的问题,但综合引领性弱,难以承担“龙头”职能。且再深一步看,各规划之间相互“掐架”的现象更为严重。一般认为的空间规划“正规部队”是城乡规划和土地规划,前者更侧重于城市及城镇体系的发展,而后者则更侧重于耕地的保护和国土开发的用途管制。从管理的技术手段和体制保障来说,两者有“异曲同工之妙”:完备的法律支撑、强有力的行政管制、庞大的组织体系,以及缜密的技术方法。正因为管理对象和方法手段的“雷同”,往往造成了一定程度的“高水平重复建设”,甚至出现“一女多嫁”的乱象。

二是规划编制主体过多,缺乏横向衔接,尤其是缺乏有效运作的规划协调机制。规划编制通常采取“政府负责、部门牵头”形式,无论多少行政部门,几乎每个部门都有相应的规划与其职能相匹配。各相关部门按照自身职权事权开展规划编制,并多数经上级主管部门审批发布实施。这种“条块”分割的规划行政管理体制,导致各类规划缺乏充分的横向沟通衔接,造成规划内容“脱节”、“多头”、“不一”甚至是“冲突”,严重影响规划的编制效率和指导效用。一些地方虽然尝试建立专门的规划立项、编制、评审、实施等程序性规定,包括探索成立规划协调委员会,但在实践中仍难有效发挥作用。同时,部门“各自为政”也造成规划实施粗放随意,难以评估反馈,尤其是缺失对执行情况的法律监督。监督反馈机制的缺位,客观上导致规划搁置性矛盾日趋增多,项目审批效率低下,规划“编完即调(修改)”或被大区块、大项目“牵着鼻子走”的现象较多存在。这些都迫切要求探索规划编制和实施体制机制的改革,优化审批时限和流程,加强有效监督管理。

三是规划内容贪大求全,缺乏边界管束,尤其是缺乏自觉的功能定位和层级分工。虽然各专业规划的主导内容有一定差别,但由于“职能连着利益”,为争发展话语权和监管影响力,各部门对规划“以我为主、为我所用”的功利性考量愈演愈烈,各类规划范围力求空间“全域覆盖”,规划内容力图“包罗万象”,导致规划空间重叠、内容重复,或者指向矛盾、功能抵触。目前,除了部分专项规划内容有法律约束外,绝大部分都没有明确的法律要求。由于缺乏有效约束框架,难以对地方发展形成统一的开发指引,迫切要求约定各个领域的规划边界和重点内容,建立共同的协定基础框架,引导形成科学的规划发展格局。

综上所述,当前各类规划矛盾冲突的症结,在于缺乏一个“顶层规划”的统筹引领,解决问题的关键,是要把各领域的“总纲领、总格局、总管控”,有机地统一在“一本总规”和“一张总图”上,形成地区发展的“规划龙头”。然后,在此基础上和前提下,进一步建立一个定位准确、分工明晰的规划体系和权威高效、有序运作的规划协调机制,对各类规划进行统筹细分和衔接协调,从而确保实现“多规合一”。(接下篇)

2016年12月8日成稿

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