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城市化:我国跨世纪发展的战略选择

 2月14日,《金华新闻》发表了一篇金华日报记者对该市人大原副主任黄大先同志的长篇访谈,主题是关于城市化的(《跨世纪 进行时:五问金华城市化》)。文中提及1998年秋,时任浙江省委书记张德江同志曾对城市化有过“一则批示”,以及“受命编制浙江省城市化纲要的省计经委副主任刘亭首站调研就先到了金华和义乌。”为此,我想在《刘亭随笔》公众号上,调阅曾被批示的那篇原文,不料压根儿就未曾发布过。于是翻寻当年的故纸堆,所幸不但找到了原文,还有当年主持调研课题的讲话实录和对省委办公厅的相关汇报。现汇总一并呈现,或多少具有一点“史料价值”。


 

(1998年)11月2日,省计经委副主任兼省经济信息中心主任刘亭和金新仁同志,在省经济信息中心主办的《预测与分析》(1998年53期)上发表了《城市化:我国跨世纪发展的战略选择》一文。11月12日,省委书记张德江同志在该文上作出重要批示如下:

 “推进城市化进程,既是我国经济、社会发展的必然,也是促进经济和社会发展的突破口。文中的观点很有道理。我省应顺势应时,加快城市化进程,为在下一轮竞争中取得主动。请省计(经)委同志下点功夫,拿出我省城市化建设的规划意见和具体措施。另:我想重点抓一下城市化问题。所以此事重大,请认真对待”



 

旧文首发

  建国以后,我国采取优先发展重工业的增长模式,走了一条有别于一般国家工业化的发展道路,加上严格的城乡户籍管理制度,人为地压抑了城市化进程。目前,我国人均国内生产总值已超过700美元,但城市化水平只有30%左右,不仅低于45%的世界平均水平,而且低于一般发展中国家40%的水平(发达国家已高达80-90%)。城市化明显滞后于工业化,城市化水平明显滞后于经济发展水平,已经成为制约我国三次产业结构优化及其持续、健康发展的主要障碍。加快城市化进程,不仅是经济发展内在规律的客观要求,也是解决当前诸多矛盾和问题的关键所在。
 

一、 要从战略的高度认识城市化的重要意义

1、推进城市化进程是解决我国“三农”问题的根本出路。

“农业、农村、农民”这 “三农”问题,始终是我国经济社会发展中迫切需要解决的重大问题。近年来“三农”问题进一步突出出来:一是人地关系高度紧张的矛盾、小农经济高度分散的生产方式与统一大市场的矛盾进一步加剧,农业现代化步履艰难。目前我国有8.7亿农民,2.3亿农户,4.5亿农村劳动力,劳均占有耕地3.2亩,户均经营规模为6.2亩,农业装备水平、劳动生产率和农产品商品率都很低。由于农村剩余劳动力不能顺利向非农产业和城市转移,大量的农业劳动力长期被束缚在有限的耕地上,使我国农业人多地少的矛盾日益尖锐,这必然造成资源分散,加剧了农业小规模生产与日趋统一的大市场之间的矛盾;大量的活劳动投入,必然延长农业物质技术装备过程,对利用现代科学技术和生产手段改造传统农业非常不利。

二是农副产品市场需求制约全面形成,增产不增收的矛盾趋于突出,农民收入增长缓慢。在1984年之后,我国卖粮难等“卖难”问题反复出现,主要农产品供给的增长相继受到明显的需求制约。到1997年出现全国性的农副产品市场疲软,粮食、水果、蔬菜等市场价格全面下滑,增产不增收的矛盾趋于突出,农业生产比较收益进一步下降。事实表明:在我国农业进入需求制约为主的发展阶段后,依靠扩张农产品产量或提高农产品价格增加农业收入余地进一步缩小,加快城市化的步伐、持续减少农业人口,成为不断提高农民人均收入的现实前提。

三是乡镇企业发展速度放慢,吸纳劳动力的能力明显下降,农村剩余劳动力转移摩擦加剧。乡镇企业是我国转移农业剩余劳动力的主要载体,至今已吸收一亿多农村劳动力。但近些年来,乡镇企业在发展中明显地出现了资金增密甚至以资本替代劳动的倾向,加上生产增速逐年回落,乡镇企业吸纳劳动力的能力已大为下降。“八五”期间,乡镇企业共吸纳劳动力3599万人,年均719万人。1996年吸纳劳动力647万人,1997年仅为400万人。今后仅仅依靠乡镇企业的发展,看来难以解决日益庞大的农业剩余劳动力的转移问题。

解决“三农”问题,根本的出路在于大力推进城市化进程,有步骤地将一部分农村人口转到城市,促使一部分农民放弃原有的土地,促进农业的规模化和集约化经营。农业经营单位只有达到一定个体规模时,才能发挥农业机械和现代化种植方式的作用,才能大幅度提高农业劳动生产率,也才能最终实现农业现代化。同时,随着城市化进程的加快,不断增加的城市人口对农副产品的需求必将大幅度上升,这对扩大农产品市场容量,稳定农产品价格,增强农民从事农业生产的积极性,促进农产品深加工行业的发展,提高农产品附加值,延长农村产业链,增加农民收入可起到重要作用。

2、加快城市化进程,是促进我国工业持续、健康、快速发展的关键举措。

当前我国工业发展面临的最大的难题是有效需求不足,生产能力大量放空,不但消费品市场总体呈现供大于求的态势,而且投资品的“买方市场”特征也日益明显。能不能扩大工业品的市场需求空间,是保持我国工业经济持续、健康、快速发展的关键。

城乡二元结构,城市化滞后,从根本上束缚着我国农村人口收入水平的提高和生活方式的转变,制约了农村居民消费水平的提高和消费结构的升级,进而造就城乡两大消费集团,导致了农村居民与城市居民之间消费的巨大断层,制约了工业品市场的梯度拓展。这是造成当前大量工业品过剩的深层次原因:

一是从总量上看,农村人口的人均消费不到城市人口的1/3。据测算,1997年城市居民人均消费水平为6048元,而农村居民人均消费水平为1930元,仅及城市居民的31.9%;城市消费品零售总额为16395亿元,而县及县以下消费品零售总额为10449亿元。在整个市场构成中,3.5亿城镇居民所占的份额高达61.1%,而近9亿农村居民仅占38.9%的份额。占人口绝大部分的农村居民消费水平低下,不仅严重地制约了我国工业品市场的有效扩展、过早地促成了低水平买方市场的形成,造成许多企业因需求不足停产半停产,下岗失业人员增加,还影响了城市耐用消费品生产规模经济的形成,使得企业降低生产成本难度加大、自我更新能力不足,更制约了城市工业的升级换代和对农村经济的 带动和扩散作用。

二是从消费结构上看,由于收入水平、生活方式、消费观念、消费环境等方面的巨大差别,农村居民与城市居民之间存在巨大的消费断层。在耐用消费品拥有量方面,1997年,城镇平均每百户的彩电拥有量为100.48台,电冰箱72.98台,洗衣机89.12台。而农村居民平均每百户的彩电拥有量为27.32台,电冰箱8.49台,洗衣机21.87台,普及程度不及城镇的1/4。农村家庭至少要比城市落后10年以上。目前主要面向城镇市场的彩电、冰箱、洗衣机生产能力利用率分别仅为46%、50%和43%,也就是说每年有3000万台彩电、980万台冰箱和1420万台洗衣机的生产能力过剩。这些在城市供大于求的商品,在农村有巨大的潜在市场,摊到23438万农户,每年每百户只不过分别为13、4、6台。问题是农村消费群体未能有效地接替城市消费结构,使得城镇市场上已趋饱和的高档耐用消费品无法向缺乏有效需求的农村市场转移,造成了设备的大量闲置和产品的大量积压,加剧了我国工业产品的结构性过剩。

要解决工业品相对过剩,开辟工业品市场,必须从调整城乡人口这个大结构入手,加速人口城市化,促进居民生活方式、消费观念的变革。加速城市化进程,使更多的农村居民转换为城市居民,将极大提高消费货币化程度并改善原有农村消费市场的需求结构,增加对包括耐用消费品在内的工业消费品的需求量,从而为城镇市场中已趋于饱和的消费品开辟出一个新的更为广阔的市场,进而使目前因需求不足而聚集起来的巨大工业生产能量得以释放,并为延缓某些产业部门的衰退期和促进新兴产业部门发展创造良好的条件。

加速城市化进程还将引发大规模的交通网络发展和城市基础设施及居民住宅建设,从而极大地扩张对投资物品的需求,并通过投资乘数效应带动就业和消费的增加。

加速城市化进程不仅可以直接缓解工业增长的市场约束,而且可以通过促进我国乡镇工业向城镇的集聚,来提高我国工业增长的质量。发展乡镇企业是中国农民的一大创造,它为农村非农产业的发展和农业剩余劳动力的非农化转移开辟了一条新路子。但“村村点火、户户冒烟、低层次平面扩张”的非城市化工业发展模式,也产生了过量占用耕地、大面积环境污染、技术管理落后、经济效益低下等问题。城市是现代工业的载体,通过生产要素的集聚、基础设施的共享、产品和服务的幅射,将有助于工业发展质量和效益的全面提高、环境污染的综合治理以及资源的合理利用。在推进城市化的进程中,积极引导乡镇企业向中小城市集中,把乡镇工业纳入到城市经济体系之中,对强化乡镇企业竞争优势与能力、对提高我国工业发展的集约化水平、对提高资源配置效率和服务业规模效益都有重要意义 。

3、加速城市化,是大力发展第三产业的首要前提。

我国产业结构存在的一个突出问题是第三产业发育不足,比重偏低。目前我国第三产业增加值在国内生产总值的比重,仅为32.5%,而世界平均水平为63%,发展中国家的平均水平在45%左右。这些年来,尽管政府一再强调要加快第三产业的发展,但我国第三产业的增长并没有象人们普遍预计的那样快。1990年到1997年,第三产业年均增长速度为9.4%,低于二产15.7%和国内生产总值11.2%的增长速度。

造成我国第三产业发育不足、发展缓慢的深层次原因,恰恰就在于我国城市化水平偏低,缺乏第三产业正常发展所需要的空间条件和相应的产业载体。没有城市,没有人口的集聚,就没有第三产业。从生产上看,与第二产业相比,第三产业的生产要素具有更强的人力密集特征;从消费上看,第三产业的消费与生产具有高度的同一性,不能异地生产、异地消费。这两条决定了第三产业只有在人口密度大的城镇地区才易于发展,也就是说,第三产业的发展更加依赖于城市化的发展水平。分散居住的农村人口比重过大,不但第三产业的发展受到强烈抑制、吸收就业能力难以提高,而且反过来又加剧了农村剩余劳动力的转移磨擦。

今后要加快我国第三产业的发展,首先必须解决农村劳动力的非农化和农村居民的城市化问题。这样我国第三产业才能够找到加快发展的现实道路,提高其在三次产业增加值中的份额。目前我国第三产业从业人员占全部就业人员比重只有26.8%,而发展中国家的平均水平为40%左右,发达国家为60%以上,美国则高达80%,基本与其城市化水平相一致。若能通过加速城市化进程,把我国第三产业的就业比重提高到发展中国家的平均水平,则我国可望增加9000多万个就业岗位,一系列经济社会矛盾将大大缓解。

4、加速城市化进程,是培育知识经济的基础环节。

我们正处在一个经济大转变的时代,传统的以大量消耗原材料和能源为特征的经济正在逐渐丧失昔日的荣耀,一种全新的基于最新科技和人类知识的经济形态已经显示出勃勃生机,并表现出其巨大的发展潜力。这就是知识经济。所谓知识经济,是指建立在知识的生产、创新、流通、分配和应用基础上的 经济。

在农业经济中,“劳动是财富之父,土地是财富之母”,土地和劳动力构成了经济活动的基础;在工业经济中,生产要素在土地、劳动力的基础上,又增加了一项主要表现为各种生产工具的资本。而在知识经济中,知识是最基本的生产要素,其它生产要素都必须靠知识来装备,靠知识来更新,所谓的高新技术也不过是高新知识的凝结。知识经济只有在丰厚的知识土壤中才能孕育和生长起来,而知识最集中、最雄厚、最富饶的地方,首推被称为“知识殿堂”的大学和研究院所。而这些大学和研究院所往往集中在城市。因此,城市尤其是大城市,是知识经济的摇篮。

在现代社会,人才向城市集中,信息向城市汇聚;大城市在知识的创新、加工、处理、传播与应用等方面更具优势;信息高速公路等信息基础设施首先将在城市普及。面对知识经济的挑战,我们需要加速城市化进程,建设更多的具有现代化水平的城市。继续维持传统的城乡二元结构,将无法适应发展知识经济的要求。

二、 抓住关键,着力促进城市化的进程

对我国经济社会的进一步发展而言,加速城市化进程的主客观条件均已成熟。顺应大趋势,不失时机地采取强有力措施推进这一进程,实乃今后发展之要务。

1、 制定切实可行的城市化战略。

目前,我国在城市化总体战略上的原则是:“严格控制大城市的规模,合理发展中等城市,积极发展小城镇”。这一方针更侧重于城市的管理,而没有把城市化首先看成是一个经济过程。对于积极发展小城镇这一点,大家基本形成共识。但要严格控制大城市的规模,似乎有违当前我国城市化的阶段性规律。小城镇只是中国城市化战略中的一个方面,仅仅通过小城镇的数量扩张不能从根本上解决中国的城市化问题。事实上,大城市在吸纳农村流动人口方面有内在的优势:一是大城市人均占有的土地面积最小;二是大城市能创造更多的就业机会;三是大城市吸纳劳动力的社会成本相对较低。中国的城市化在相当程度上要通过现有大中城市的功能调整和规模扩张来实现。城市过大、过于集中,固然容易产生交通和住房拥挤等“城市病”,但如果过度限制大中城市的发展,人为地阻碍大中城市规模的合理扩张,结果不仅会造成城镇发展数量过多、规模过小、布局过于分散,使城市的集聚效益和规模效益不能很好地发挥,工业化和农业现代化的进程及城市文明的普及受到严重阻碍,而且还会引发诸如工业乡土化、农业副业化、离农人口“两栖化”、小城镇发展无序化、生态环境恶化等“农村病”

从我国实际出发,今后我国城市发展要实行大中小并举的指导思想,要有序发展城市带(圈),合理发展大城市,积极发展中等城市,大力发展中心城镇。在实践中要统一规划、分类指导、全面推进,实行城市化形式的多元化,即:集中型城市化与分散型城市化相结合;“据点式”城市化与“网络式”城市化相结合;内涵式城市化与外延式城市化相结合;政府引导型城市化与民间推动型城市化相结合。

2、以打破城乡分割的户籍制度为突破口,着力消除城市化的体制障碍。

制约我国城市化进程的首要因素是,在我们的制度规则和政策设计中,仍然存在着一系列城乡分离的歧视性安排。尽管在改革开放过程中,由于市场力量的冲击,传统的户籍管理制度有所松动,但它依然是劳动力在城乡之间、地区之间自由流动的一大障碍。另外,以传统的户籍制度为基础的住房分配制度、就业制度、教育制度在一定程度上也制约着城市化进程。

因此,加快推进城市化进程,当务之急是要以户籍制度改革为突破口,着重推进吸纳和安置外来迁移人口的体制改革和制度创新,努力消除农民身份变更和居住地变更的体制性障碍。首先是要放开在城市务工经商、并且已经有比较稳定生活来源和生活依靠、有固定居住地点的农民办理城镇常住户口的限制,促使他们改进消费方式,改变消费观念,并逐步鼓励他们实行家庭式迁移。同时,继续推进住房制度、就业制度、教育制度改革,努力促进住房商品化、就业市场化,教育普及化,进一步排除农村人口向城市迁移的各种障碍。

另外,在农村一头,要注意从体制上克服进城农民亦城亦乡、城乡兼得,造成资源重复占用、浪费很大的弊端。例如,目前许多人脱离了农村,脱离了农业,在城市已经有了固定的职业,但是他们在农村有宅基地、有住房,形成在城镇与农村的双重占地。针对诸如此类的问题 ,要逐步推进有利于外出人口最终剪断与原社区“脐带”的配套政策。

3、着力抓好城市的规划、建设和管理。

要按照高起点规划、高标准建设、高效能管理的要求,抓好城市的规划、建设和管理,努力实现城市建设、经济建设和环境建设的“三个同步”,经济效益、社会效益和环保效益的“三个兼顾”。

城市规划是城市建设的龙头,从一定意义上讲,有什么样的规划就有什么样的城市。因此,要高度重视城市的规划工作, 从大城市、中心城市与小城镇建设相互结合的角度,从布局上确定好城市功能、经济功能、带动功能和辐射功能。要遵循经济、结合、配套、特色的原则,搞好城市建设的产业布局、建筑布局、设施布局、生态布局,避免过去搞城市建设布局不当所造成的功能不全、瓶颈制约等问题。

要抓住当前国家大力加强城市基础实施建设,扩大投资需求的新机遇,进一步强化城市基础设施建设,并切实提高城市管理水平。要积极探索建立新的有利于城市发展的财政、税收制度。加快财政体制和税收改革,为城市建设开辟比较固定的收入来源,进一步建立健全城市基础设施投资的良性循环机制。

4、抓住两头,推进浙江省城市化进程。

推进城市化,要选择符合浙江省情的道路。浙江人多地少,但乱占滥用耕地问题突出;农村工业化超前发展而布局分散零乱,使生态环境受到严重破坏;中心城市发展滞后,集聚能力和辐射能力不强;小城镇数量多、密度大,规模小、功能弱。这就是我们的现状。如何推进?恐怕要抓住两头:

一是对杭州、宁波、温州、金华等区域中心城市的建设和发展要给予政策上的倾斜,进一步强化中心城市的集聚和幅射功能,以此带动区域经济发展。

二是抓好中心城镇的建设。全省近1000个建制镇要全面发展,既不可能,也无必要。重点是要抓好县域首位镇和区块中心城镇的发展和建设,以此带动我省面上小城镇的健康发展。

 

刘亭、金新仁/文

1998年10月



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