总1151 #新观察系列#

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十七年前的2006年4月至7月间，为筹备全省城市工作会议的召开，笔者作为浙江省发改委副主任和省发展规划研究院院长，有幸在陈加元副省长的带领下，参加了一轮关于浙江城市化发展和城市工作的系列调研。同年8月8日，会议如期召开。时任浙江省委书记的习近平同志作了主报告，率先提出浙江要“走新型城市化道路”，并对何谓新型城市化，作了“资源节约、环境友好，经济高效、社会和谐，大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进”的正面解读。当前我省正在推进建设的杭州、宁波、温州、金义四大都市区，正是早在2006年就已开始执行的、浙江省“十一五”发展规划中确立之“三圈一群（杭宁温三大都市经济圈和浙中城市群）”决策的升级版。

现将当时参与调研的一些发言实录分上、下两篇首发如下，以为浙江形成新型城市化决策背景的一个微观视角。

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旧文首发

（接上篇）

三、正确把握浙江城市工作的重点

浙江即将召开全省城市工作会议，我认为首先是要正确把握会议的主题。城市工作的内涵比较宽泛，可以从各个角度去把握，如城市建设，城市管理，城市经济，如此等等。我个人的理解，这次全省城市工作会议应从城市经济社会发展的综合角度去把握，是一次关于城市工作的综合性会议。会议主题应重点围绕五个方面：

一是提升城市经济。要在做大城市经济总量的同时，做优城市经济质量。大中城市要进一步“优二进三”，腾笼换鸟，提升产业层次，优化经济结构；中心城市（镇）要进一步带动区域特色经济，提升县域经济。

二是创新城市建设。要把城市建设过程中的增量投入与存量优化结合起来，抑止城市建设的扩张性冲动，积极改造城中村，进一步提高城市开发的集约化水平，统筹城乡基础设施建设。

三是强化城市管理。城市管理是城市工作的重要组成部分。当前我省城市发展中的许多问题，如农民工保障、旧城拆迁上访、城市交通拥堵等，都与城市管理的滞后和薄弱有着密切的关系。“三分建设、七分管理”，要更加重视城市管理的改善。防止将城市工作简单地等同于城市建设，特别是城市基础设施的建设。

四是统筹城市规划。要进一步提高城市规划的科学性，促进经济社会发展总体规划与城市总体规划、土地利用总体规划的有机衔接，促进城市科学发展、有序发展、健康发展。

五是改革城市体制。要继续推进城市管理体制改革，在户籍、就业、教育、医疗、社会保障等领域，进一步加大改革创新和管理创新，促进城乡一体化。

——摘自2006年4月12日《在宁波市城市化调研座谈会上的发言》

四、率先走上新型城市化道路

即将正式出台的《中共浙江省委、浙江省人民政府关于进一步加强城市工作，走新型城市化道路的意见》，立意高，有创新。特别是文件中的第一部分系统地提出了“坚定不移地走新型城市化道路”，这在全国是率先的，也体现了浙江省城市化发展在全国的领先水平。这也倒不是什么“王婆卖瓜、自卖自夸”。浙江的城市化本来就是走在全国前列的，针对城市化进程中存在的问题所作出的推进城乡一体化等的努力，也是最自觉、最有效的。在党中央提出科学发展观与和谐社会论之后，由浙江省来率先提出新型城市化的命题，实在也是顺理成章的事情。《意见》中四条原则和关于新型城市化内涵的表述，几乎已经是“尽善尽美”了。如果还有可能，可以在今后的工作中，再强化一下以下两点内容：

一是提升城市经济。城市化不能唱“空城计”。只有产业发展了，才能提供足够多的就业岗位，城市化“化”农民也才有可能化得起来。但和98年那时我省提的城市化相比，现在的城市经济显然要提升了。要大力发展高新技术产业，大力发展服务业，特别是生产性服务业。大中城市要向服务型经济、创新型经济转型。要腾笼换鸟、优二进三。大城市的一般制造业要向中小城市和小城镇转移，这既是为了发挥大城市“寸土寸金”的级差效益，也有利于抑止大城市规模的过度扩张，而且能更好地发挥“以工促农、以城带乡”的作用。

二是改善规划管理。无论是推进城市化、推进城乡一体化，还是统筹城乡发展、优化城乡布局、推进社会主义新农村建设，规划总是一个龙头。新型城市化重在提升城市化的质量和水平，尤其要关注改善规划管理的问题，以更好地发挥规划对于发展建设的方向引领、布局优化和空间管治的有效作用。这里有以下几点小的建议：

理顺政府规划的体系结构。浙江省政府《关于加强和改进规划工作的意见》（浙政发[2005]54号文），已经吸收了国家种种表述的精神，并结合本省的省情，明确提出了“同一行政层次的规划按对象和功能，分为国民经济和社会发展规划纲要、空间规划和专项规划”。这三类规划，诚如吕祖善省长所言，发展规划纲侧重解决“干什么”的问题，专项规划侧重解决“怎么干”的问题，而空间规划则侧重解决“在哪里干”的问题。大家各展所长、各得其所，形成了一个各有侧重、有机结合的整体。建议文中第20条涉及的有关内容能循此展开，以体现相关表述的统一性、整体性和科学性。

强化两大空间规划的融合。县市域总体规划的创新，最关键是要体现在其与土地利用总体规划的协调一致上。现在基层较为普遍的反映是，城乡建设的规划虽好，但就是落不了地；你有你的“红线”，我有我的“黑线”；每个规划都有一张图，但图与图之间无法一一对接，结果造成本来是具有唯一性的土地，却大量出现了“一女几嫁”的现象。前不久在县市域总体规划编制工作的调研中，吕省长就明确指出，县市域总体规划和同级土地利用总体规划要加强衔接，实现“无缝对接”，两个规划同时上报、同时审核、同时发布，并要求相关部门抓紧商量一个操作性的意见。我个人认为，这是抓住了空间布局和空间管治统一性、权威性、有效性的要害和根本。

适当简化城乡规划体系。目前，建设部门编制的城乡规划包括城镇体系规划、城市群空间规划、城市总体规划、城市分区规划、城市控制性详细规划、城市修建性详细规划、县市域总体规划、村庄布局规划、集镇总体规划、集镇建设规划、村庄布局规划和村庄建设规划等。总体上这些规划都属于空间规划，但规划名目繁多、体系十分庞杂，内容多有重复。既浪费了大量财力和人力，又容易造成规划实施的不力和混乱。为了使空间规划能够真正起到精简、统一、效能的作用，建议建设部门能本着“管少、管好、管用”的原则，在新增县市域总体规划种类的基础上，根据省、市、县的不同层级和城乡规划的不同功能，按照统筹城乡发展、培育城市群和推进社会主义新农村建设的要求，进一步整合现有的城乡规划品种，理清城乡规划自身的体系。

可以考虑依据规划事权和资源配置能力相对称的原则，省级主要编制全省城镇体系规划、城市群规划；设区市主要编制所在地的都市经济圈规划或城市总体规划，不再编制市域城镇体系规划和市域总体规划；县市主要编制县市域总体规划和属地城镇（包括中心镇）总体规划，同时将县域城镇体系规划、集镇建设规划、村庄布局和建设规划等，整合到县市域总体规划中去。

推进各类规划的统筹协调。在目前规划纷繁、“政出多门”，且各部门又纷纷将规划作为行政管理基本手段的情况下，加强各种规划的统筹协调，是一项切实提高行政效能的紧迫工作。浙政发[2005]54号文件明确提出：“在适当撤并有关规划工作领导机构的基础上，建立省政府规划协调会议制度，……承担规划的综合协调和审议职能。设立省政府规划协调会议办公室（以下简称省规划办），……负责开展规划协调会议日常工作。”这就明确了省政府规划协调会议是省政府对各类规划进行统筹协调和辅助决策的组织，各市、县政府也应参照省政府的做法，建立统一的规划协调机制。今后在城市化推进过程中，各项规划的编制程序，也应当体现这一规划管理创新成果的要求。

——摘自2006年7月24日《在省政府“关于进一步加强城市工作，走新型城市化道路的意见”（修改意见稿）专家座谈会上的发言》

（全文完）