财新传媒
位置:博客 > 刘亭 > [原创]解铃还得系铃人

[原创]解铃还得系铃人

【摘要】 薛先生“解铃还得系铃人”的惊世奇言:“最初就不应该有这些管制,不过这些管制已经实施了相当长的时间,各种利益关系已经形成和固化,所以解除管制也不可能一蹴而就;但我们必须清楚地认识到,始作俑者是管制本身,改革才可能朝着正确的方向前进,否则就只会作茧自缚,越改越繁,越改越难。”


今年春节一过,年味还未散尽,北大国家发展研究院法律经济学研究中心的联席主任薛兆丰教授,就动手写了一篇“管制造成的烦恼”。文章不长,以牵动中国发展全局的城市化说事,迎头痛击了关于土地短缺、财政困境、社保压力等制约城市化进程的三大认识误区。最后他得出一条结论:由于政府的过度管制,我们至今已形成了种种阻碍城市化顺利推进的利益格局;今后若要“解套”,首先还得从破除政府管制的源头抓起,千万不要搞错了方向。

喻世明言、醒世恒言、警世通言,三刻拍案惊奇——也是“惊世奇言”啊!

随着中央政府对城市化调门的升高,坊间对于新一轮城市化热潮的担忧也在与日俱增:什么土地锐减啦、农民上楼啦,什么城市病爆发啦、房地产泡沫啦,心事重重,烦恼多多。而另有一些公共知识分子,则把目光聚焦在政府的作为上:是不是借此机会,又要来一轮新的“圈地造城、投资冲动”,再强化一下“国进民退、政府主导”?

我是赞成后者的这种关注的。但为何赞成,过去并不了然,只是一种隐约的感觉。今天作评薛先生的文论,一下子闹明白了:“这些问题显然与城市化进程息息相关,而且往往被认为是城市化带来的代价,或是城市化进程中将要遇到的阻力,而我认为它们是人为管制带来的烦恼。”这就对啦,原本“都是管制惹的祸”!

单拿土地来看,城市化带来的集约节约本是不言自明的,但为什么我们“播下的是龙种,收获的是跳蚤”,换来的却是土地的浪费和污染呢(其实就是破坏)?因为有政府的管制,有政府在那里“为民做主”。同时,所做的这个“主”,恰恰又是政府自己拿了土地去做买卖,收益归己(土地财政)。再接着,高入云天的房价把进城农民排斥在外,商品房大量闲置;而农民兄弟只好进入“四子循环”的人生轨迹:进城打工赚票子、赚了票子盖房子,盖了房子娶娘子,娶了娘子生孩子,最后孩子长大了再来一遍从打工赚钱开始的“轮回”。其间广大农民(工)生活品质的低下自不待言(留守儿童、空巢老人、临时夫妻现象的广泛存在,便是一个鲜明的例证),就是一个所谓“两只老鼠”的居住困境(农村的小楼只有正月初一到十五回家的日子才去住,剩下的时间都给“农村里的老鼠”住了;而进城打工,为了多赚现金,那就压制住房消费,只住工棚、简易房、地下室,或者是城中村的房子里,且高低床、群租,也即住的都是“城市里的老鼠”的栖息之地),也凸显了城乡重复配置居住用地的极大浪费。

政府五大部门,对“率土之滨,莫非王土(含水域)”进行了管制,也即所谓的“五马分尸”——农地和大综合的土地,由国土资源部门管制;有点坡度、有点林木的土地,由林业部门管制;城市建成区乃至规划区的土地,由城乡建设和规划部门管制;江河湖库等淡水水面,由水利部门管制;近海远洋等咸水水面,由海洋部门管制。每个部门都要求占补平衡,但所有的平衡无非是政府计划数字和资源账单的人为平衡。譬如一个农保地的“上山下海(以山坡地和海滩涂应名顶替),就足以说明我们的管制在如何地欺上瞒下、自欺欺人了。

不是政府不要管制,不能管制,关键在于管制什么,如何管制。民众能够自治的,市场可以调节的,政府都不要越俎代庖去包办。政府要管的,只是民众和市场不愿管、无法管,也只有政府出面才能“搞掂”的事情。再拿土地来看,农地本就是农民的,既然使用权、经营权已经给了他们,那用益物权、资产处置权为什么不能都给他们呢?政府为保13亿人的饭碗(18亿亩耕地?),管一个“农转用(农耕地转为建设用地)”便也罢了,又何必管这么多的所谓宅基地、集体建设用地,这规划、那计划,这指标、那定额呢?管了这些年,真正的耕地减少没管住,自娱自乐的繁复管理“内行人说不清楚,外行人听不懂”,而土地领域的设租寻租和贪腐渎职却大行其道、遍地狼烟。

政府对于城市化进程中的农地管理,主要是三条:第一,确权。该是谁的就是谁的,不要“犹抱琵琶半遮面”,“未语欲言还是休”;或是弄得个既是你的,又是我的,不三不四、不伦不类。第二,立制,明确了产权,还得允许流动,允许交易,允许抵押,允许变现。城乡土地市场当然得一体打通,有形的实物资产完全可以变身为无形的货币资本。第三,维序。允许变化不等于同意胡来,市场交易自应遵循市场经济的规则。都寄望于主体的自觉自律,那是天真烂漫的无知。而要人人照章行事,唯有政府的公平执法和行政,包括必要的激励和惩戒。

写到这里,还是回到薛先生“解铃还得系铃人”的惊世奇言上来:“最初就不应该有这些管制,不过这些管制已经实施了相当长的时间,各种利益关系已经形成和固化,所以解除管制也不可能一蹴而就;但我们必须清楚地认识到,始作俑者是管制本身,改革才可能朝着正确的方向前进,否则就只会作茧自缚,越改越繁,越改越难。”

 (成稿于2013年6月20日,刊发于《发展规划研究》2016年第6期)

背景文章:http://www.eeo.com.cn/2013/0330/242003.shtml

推荐 149