【摘要】“多规合一”不是机械地将一个市县的各种规划简单叠加、一网打尽，只编一本规划，而是通过对一地整体发展思路和空间布局的“融合归一”，为各个规划的编制提供一个顶层设计。

        自习近平总书记在2013年新型城镇化工作会议上首提推进市县“多规合一”的改革以来，中经2014年中央经济工作会议进一步部署推进，日前习总书记主持召开中央全深改领导小组第13次会议，又 “同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域‘多规合一’改革试点。”

        按照改革试点先行的要求，2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，决定在全国28个市县开展“多规合一”试点。其中我省的开化县、嘉兴市和德清县名列其中。

        目前，浙江三个试点市县的改革思路，大抵可以概括为“1+X”：即以习近平总书记提出的“一本规划（总规）”、“一张蓝图（总图）”作为“1”，作为政府规划体系的顶层规划；然后在“1”的统领之下，整合既有的规划资源，按精简、效能、统一的原则，编制“X”个分规划，作为“1”的细化和展开。目前三个试点都已取得了一些阶段性成果，如开化县已编制完成了该县《推进“多规合一”改革方案》，以及《开化县发展总体规划框架思路》；《开化县发展总体规划》作为“多规合一”之“1”，也将于今年8月下旬完成。嘉兴市在《嘉兴市“多规合一”试点方案》和《嘉兴市“多规合一”行动大纲》的指导下，启动了一批相关课题的研究工作。德清县确立了“一盘棋”考虑、“一张图”集成、“一支笔”实施的总体要求，相关工作也在紧锣密鼓推进中。

        在对三个试点的调研中，听到了各方对以往规划管理中诸多共性问题的反思：一是规划体系庞杂，缺乏总体统筹，尤其是缺乏能够通盘考虑的系统性顶层规划。二是规划编制主体多元，缺乏横向衔接，尤其是缺乏有效运作的规划协调机制。三是规划内容贪大求全，缺乏边界管束，尤其是缺乏自觉的功能定位和层级分工。四是规划实施低效随意，缺乏评估反馈，尤其是缺乏权力机关对执行情况的有效监督。

        具体操作中，那就更加“举步维艰”了。以“图斑”为例，各试点市县目前的空间规划之差异，数量动辄上万块，若要对通常所说的“一女几嫁”顶真起来，仅此一项，就堪称“老虎吃天，无法下口”。在当前试点任务繁重、时间紧迫的情况下，如何在纷乱繁杂中抓住一条主线，选准一个突破口，从而牵一发而动全身？笔者以为，有必要完整准确地把握习总书记强调的“多规合一”的思想内涵。

        从表面看，实行“多规合一”似乎是希望通过协调不同部门的规划，避免政出多门、无所适从的被动局面。但从本质看，“多规合一”是我国经济社会发展到了今天，亟须将发展规划确定的“要做的事”，同空间规划确定的“在哪里做”，在一本总规和一张总图上，得以统一和完整的体现。然后在这个“1”的统领之下，加强各规划间的横向衔接和协调，把国民经济和社会发展中的统和分、综和专，开发与保护很好地结合起来，以达致科学发展和可持续发展的理想境界。

        所以，“多规合一”不是机械地将一个市县的各种规划简单叠加、一网打尽，只编一本规划，而是通过对一地整体发展思路和空间布局的“融合归一”，为各个规划的编制提供一个顶层设计。“多规合一”后的“一本规划”，只能是一本战略性、基础性、统领性的总体规划，是一部总框架、粗线条、大空间尺度的综合规划，即“一本总规”。而 “一张蓝图”，则是一张与上述总体规划内容相一致的、能形象展示规划思路和布局的宏伟蓝图，即“一张总图”。基于此，笔者就 “多规合一”的试点工作，提出几点不成熟的建议。

        第一，集中力量编好“一本总规”和“一张总图”。总规可以发展规划为基础，针对其规划期限短、空间布局弱、审批层级低等不足，适当延长规划期限、有效强化空间布局、统一规范审批层级。尤其是在充分吸收城乡和土地两大空间规划综合层面成果的基础上，顺应保护环境和加强生态文明建设的要求，把一地的空间布局的总体安排和优化导向勾勒出来、确定下来。总图可以城乡规划和土地规划的图件成果为基础，在守住生态红线的前提下，直观形象地反映总规的文字内容。在总规、总图的统领下，其它各专项规划和空间规划，均作为“一本规划”和“一张蓝图”的细化和实操化，大可以“各展所长、各得其所”。

        第二，扎扎实实健全一个有效运作的协调机制。在目前政府规划尚未实行“大部制”改革的前提下，如何很好完成编制“一本规划”、“一张蓝图”的任务，并切实做到总书记所期望的一本规划干到底、一张蓝图绘到头，“持之以恒加以落实”，必须要建立一个高规格、有权威的规划协调机制。这一非常设的协调机构，借鉴省里过往的老例，一般应由政府主官“挂帅”，常务副主官“出征”，同级人大和政协领导“辅佐”，各主要政府规划所涉部门负责人参与。协调机构下设负责日常工作的办公室，由国家“多规合一”试点所涉及的发展、城乡、土地和环保四部门的分管负责人出任领导，其他相关部门相关人员参与。协调机制的主要职责，是向同级权力机关和上级行政机关，提交本行政区的“一本总规”和“一张总图”（草案）；根据审议通过和行政批复的“两总”，联合审议本行政区各类主要规划，并及时协调执行中的重大事项，推动其有效实施。

        第三，坚定不移为推进“多规合一”改革试点创造一个良好外部环境。改革就是破旧立新，在一定意义上，也是对不合时宜的“旧法条”进行“变法”。所谓试点，就是让你对既有做法有所改革、有所突破。既然给了你试点的“红帽子”，那就要用好、用足试点的相关政策。如若一切还是“外甥打灯笼——照舅（旧）”，那又何必授予您试点的“尚方宝剑”呢？总书记日前强调，“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效”。当然，改革也不是折腾，更不是胡闹，您要得讲明白“观照”和“探索”的道理来——就像总书记说的，“要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。在此前提之下，各“条线”主管部门更要有勇气跳出传统套路的框框，虚怀若谷、从善如流。

（成文于2015年6月8日，刊发于《浙江日报》2015年6月10日经济版）