【摘要】客观地说，在改革开放最初的30年，走出大包干的这一步，搞成“第二次土改”已实属不易。稳一稳，较之城市缓走一步也是可以理解的。但在今天外部条件已然改变的情势下，依然闭目塞听、墨守陈规，就变得毫无道理了。

之前我曾用两篇点评，回答了我对“究竟谁是地主”之问。我在系统回顾了我国农地权属变迁的基础上，对实行联产承包责任制且“长久不变”的“第二次土改”之后的农村地权状况，曾如此写到——

“经过这次土改，农村土地的地权，变成了集体和‘私人（家庭）’的共有。最终产权在宪法的神圣殿堂上，毫无疑问还是‘集体公有’；但除此‘（看似）虚置’的功能定位以外，一直和实际使用、经营、收益和处分（指承包权流转）相联系的‘最实在的产权’，其实已经个人（家庭）‘私有化’”了。

需要指出的，这种情况并非农地的特有。就拿城市土地来说，从来《宪法》上言之凿凿的，都是“城市的土地属于国家所有（《八二宪法》第十条）”。但因随后适应市场化改革和发展的需要，1988《宪法》修正案作出规定，“土地的使用权可以依法转让”。正是这一条堪称革命性的突破，“铁板一块”的城市国有土地，可以将最终所有权和实际使用权“两权分离”了。分离的结果，是改变了“国有国用（国营）”的一统天下，不但非国有主体可以使用国有土地办厂开业（生产性活动），就连私人个体，也可以拥有属于私人产权的住宅（生活性活动）了。没有这两个实质性的进展，我想国家的一跃而成为全球“第二大经济体”，包括数亿城市居民的“安得广厦千万间”，大约也都是海市蜃楼、镜月水花吧！

然而令人沮丧的是，这等好事在实际生活中，仅仅成了城市和国有土地的“专利”，农村和集体土地却丝毫不得分享。对此，周其仁先生曾在一篇慷慨激昂的万字长文中，详尽阐述了事情的前因后果和来龙去脉，并发出了对政府有关部门敷衍塞责、有失公平、滥用职权，甚至是“违宪嫌疑”的声讨。

如果我们终究认可国有土地的“两权分离”在实践中是成功的，在理论上是站得住脚的，同时也是符合宪法精神和宪法原则的。那我们就得检讨，为什么对于同为公有体制的农地，却不能“一碗水端平”？究竟是我们有意要给农民以不同的国民待遇，还是我们认为宪法的效力只限于城市？尽管有人辩称，虽然土地皆为“公有”，但国家所有和集体所有还是有所不同，所以土地制度可以有别。但既然公有程度更高的（如果有的话）国有土地，都可以“借道”70年使用权，让土地包含其中的住宅“私有财产化”，那公有程度更低的集体土地，怎么就不能同样“借道”长久不变的使用权，让农地的“用益物权”“私有财产化”呢？

客观地说，在改革开放最初的30年，走出大包干的这一步，搞成“第二次土改”已实属不易。稳一稳，较之城市缓走一步也是可以理解的。但在今天外部条件已然改变的情势下，依然闭目塞听、墨守陈规，就变得毫无道理了。

一是人口自由迁徙和农村人口城市化。过往我们用户籍和票证制度，将农民牢牢 “锁定”在土地上的做法，早已作古。不但农民自发地进城打工、就业创业，连党和政府都在城镇化的旗号下，全力推动农业转移人口的市民化。按照“法无禁止即可为”的理念，农民进城当然是不违法的，但从更积极的角度看，今后还是要正式重申《五四宪法》的“人口自由迁徙”为好。

二是农业生产和耕地保护。计划经济的“僵化模式”，造成了农业生产的停滞和萎缩。大约也是由于“饿怕了”，过往我们严格控制农民离开土地，包括为了应对“三年自然灾害”以后的大饥荒，我们还将大数三千万的城市人口“精简下放”回农村。但是现在呢？我们要推行农业的适度规模经营，耕地向种粮大户和种田能手或家庭农场集中，发展现代农业，恨不得要转移出一大半农民！浙江的老书记张德江当年在号召推进城市化时，常挂在嘴边的一句话就是：“只有减少农民，才能富裕农民”，算得上是至理名言。农民转移出来不等于就是同步减少耕地，而是种地的人少了，人均的耕地多了。保护耕地，靠一部用途管制的《土地管理法》也就足够了。

三是农地的社会保障功能和农民纳入城乡一体的社保体系。为什么要把农民组织起来，从互助组一直搞到人民公社？那是老人家对土地兼并、饥民造反怀有高度的戒惧之心，也是对老百姓和农民兄弟怀有深厚的阶级情谊。但生产关系跑得太快，超越了生产力的发展水平和广大农民的认知能力，反而生出了一个困扰执政党至今的“三农问题”。经过这些年的反思和借鉴，我们已经意识到，固守那点土地并不能给农民系上一条安全带，建立一个包括农民在内的均等化提供基本公共服务的社保体系，那才是坚持社会主义道路的真谛。

去年底习总书记曾就农地改革问题指出，要“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线”。在我来看，孙宪忠先生倡导的农民 “带地入城”模式，正是通过农地的所有权和使用权“两权分离”，并经使用权流转以“活化地利”，来在坚守底线的前提下，同步推进所谓的“城镇化和农业现代化相互协调（十八大语）”的。

（成稿于2015年8月15日，曾刊发《中国城市化》2015年第8期）

背景文章：

中国农民“带地入城”的理论思考和实践调查（孙宪忠）